مقدمه
ویکتور هوگو می گوید «قوانین اساسی برای اینکه مورد تجاوز قرار گیرند، به وجود آمده اند زیرا فریاد نمی زنند » این طنز سیاسی مبین یک حقیقت و یک واقعیت است:
۱ . حقیقت این است که قانون اساسی انتظام بخش کلیه امور و شئون هر کشور و تعیین کننده روابط متعادل زمامداران و فرمانبرداران یک جامعه سیاسی است. التزام عملی بر اجرای این قانون مهم ابواب و منافذ استبداد را مسدود ، آزادی و حرمت افراد را تضمین و موجبات تلاش برای نیل به عدالت سیاسی و اجتماعی را فراهم می نماید.
۲ . واقعیت این است که علیرغم وجود قانون اساسی در اکثر کشورهای دنیا کمتر کشوری است که در آن بتوان داعیه احترام کامل عملی نسبت به مندرجات آن قانون را داشت. زیرا از آنجا که یک طرف قانون، یعنی دولت فرمانروا و زمامدار نیرومند ، با تمام اقتدار خود سرفرازی می کند و عرصه را برای طرف دیگر یعنی افراد مردم تنگ می نماید، جایی برای برخورداری از آزادیها و ابراز وجود باقی نمی ماند.
در اکثر قوانین اساسی مدرن دنیا، سه نکته اصلی مورد پذیرش است:
نکته اول ، درباره «اصل حاکمیت مردم » از طریق انتخابات عمومی است. این اصل بیان کننده حقوق فردی نیاز اجتماعی است؛ چرا که از یک سو امکان مشارکت افراد در تعیین سرنوشت سیاسی خود، عقلانی و منطقی به نظر می رسد، و از سوی دیگر، استقرار قدرت حاکمیت در تحت یک کنترل منتظم ملت به طور جمعی موجب آن میشود که عوامل تهدید و ارعاب مردم حذف و طرد گردد.
نکته دوم، درباره «تبعیت تصمیمات سیاسی ازقوانین ثابت مشخص»و اشراف جامعه از طریق بحث و انتقاد نسبت به این تصمیمات است. حقانیت مردم فی حد ذاته یک اصل مسلم به شمار می رود و جایز الخطا بودن سیاستمردان و ابوابجمعی حکومت نقطه مقابل آن تصور میشود . بدین خاطر است که اعمال حکومتی مرتباً باید زیر دید دقیق مردم و نمایندگان آنها در بارلمان قرار گیرد.
نکته سوم ، درباره «اصول مربوط به اعلامیه های حقوق بشر و حقوق اقتصادی و اجتماعی مردم » است در اینجا نه تنها در مورد ساختار سیاسی قدرت عمومی مبحث میشود بلکه قلمرو و وظایف و محدودیت های لازم مربوط به اعمال و روابط دولتمردان با افراد و گروههای اجتماعی مشخص میگردد.قابل توجه است که اندیشه حقوق بشر و حقوق ملت دارای ارزش بین المللی است ، زیرا نه تنها این موضوع در اعلامیه های حقوق بین المللی و منطقه ای مندرج است بلکه تشابه الفاظ ، عبارت و قواعد آن در قوانین اساسی کشورها مختلف ، نشان دهنده این تفاهم عمیق جهانی است.
به هر حال ، موضوع محدودیت زمامداران از یک سوء شناسایی وسیع حقوق مردم از سوی دیگر ، مطلب اصلی در قوانین اساسی است. بدین خاطر است که اکثر زمامداران کشورها ، بخصوص فرمانروایان مستبد، و نیز بعضی از انقلابیون که آزادی عمل را در اجرای برنامه های خود لازم قدرت خود را توسعه می دهند، و بدیهی است که این توسعه طلبیها موجب تضعیف قانون اساسی شده و زمینه را برای پایمال نمودن حقوق مردم و کوتاه کردن دست آنان در نظارت بر زمامداری فراهم می نماید.
در این روند خطیر، مساله تفوق و برتری قانون اساسی و تاثیر و تاثیر پذیری آن از دخالت و تصرف هیات حاکمه موضوعی مهم تلقی میگردد . برای تضمین این امر، دقت و مراقبت در اصل حاکمیت مردم و مشارکت آنان در تعیین سرنوشت سیاسی خودش لازم و ضروری به نظر می رسد. اشراف مستمر جامعه در حفظ و نگهداری قدرت قانون اساسی امری تضمین کننده تلقی میگردد. تدوین و بازنگری اساسی امری است که فقط از طریق حضور فعال فکری و عملی مردم مشروعیت خواهد داشت.
در این مقاله ، ضمن مطالعه کلی قضیه ، موضوع بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران را مورد مطالعه قرار می دهیم .
کلیات بازنگری
بخش اول
مفاهیم کلی
قانون اساسی به عنوان رویه سیاسی و سند حقوقی متضمن مفاهیم و موضوعاتی است که آن را از قوانین عادی متمایز می سازد این قانون اولاً ریشه در ابعاد و زوایای مختلف داشته و قلمرو اجرای آن به وسعت یک جامعه سیاسی و نسبت به تمام امور آن است ؛ ثانیاً مجموعه قواعدی است که ناظر بر روابط فرمانروایان و فرمانبرداران وتنظیم کننده قدرت نابرابر آنان است. این ویژگی موضوع تدوین و بازنگری قانون اساسی را از سایز قواعد و قوانین متمایز می سازد.
بند اول
مفاهیم حقوقی قانون اساسی
قانون اساسی قانون عالی دولت بوده و از دو جهت مادی و شکلی قابل توجه می باشد :
اول . مفهوم مادی
از نظر مادی قانون اساسی عبارت از مجموعه قواعدی است که بر دولت حاکمیت دارد، و در آن تعدیل رابطه حکومت و مردم و نظارت فراگیر مردم بر امر حکومت و تنظیم مهام امور جامعه سیاسی بحث و گفتگو میشود. از مندرجات قانون اساسی برتری کامل آن بر همه امور و شئون مقامات و قوانین به خوبی قابل درک است. نظریه این قانون صلاحیت ها را مشخص می کند لزوماً مافوق تمام مقامها و نهادهایی است که آن صلاحیت ها را دارا شده اند. بنابراین هیچ مقام و نهادی نباید قدمی علیه قانون اساسی بردارد، زیرا با نقض آن فی الواقع صلاحیت خود را مخدوش نموده است. واتل اندیشمند قرن ۱۸ در پاسخ به اینکه آیا مقام یک سازمان سیاسی حق تغییر ی اصلاح قانون اساسی را دارد یا خیر، می گوید: «این قانون اساسی است که قانونگذار قدرت خود را ناشی از آن می داند پس چگونه میتواند آن را تغییر دهد بدون آنکه اساس قدرت خود را خراب کرده باشد؟»
دوم . مفهوم آیینی
ازنظر آیینی ، پیدایش قانون اساسی ممکن است ریشه در سنتها داشته و در تدریج تاریخ به وجود آمده باشد از قانون اساسی انگلستان با تمام محتوای خود به عنوان یک قانون اساسی عرفی و اصطلاحات غیر مدون یاد می شود اما در زمان حال، بجز کشور مذکور تقریباً تمامی کشورها دارای قانون اساسی مدون هستند، که با آیین و رویه خاص تدوین میگردد.
برای تضمین تفوق و برتری قانون اساسی ، شیوه تدوین باید به گونه ای باشد که نتوان آن را به راحتی تغییر داد. در این خصوص قانون اساسی قابل انعطاف نسبت به قانون اساسی غیر قابل انعطاف متفاوت است.
الف . قانون اساسی قابل انعطاف قانونی است که از طریق قانونگذاری عادی بتوان آن را تغییر داد. در این صورت بین قانون عادی و قانون اساسی تفاوتی وجود نخواهد داشت، و می توان گفت که یک قانون عادی ناقض قانون اساسی، ناسخ و تغییر دهنده آن نیز هست. بنابراین قانون اساسی قابل انعطاف هیچ تفوق و برتری نسبت به قانون عادی ندارد.
ب . برعکس ، قانون اساسی غیر قابل انعطاف قانونی است که از طریق قانون عادی قابل تغییر نباشد. بنابراین برای تدوین و تغییر قانون اساسی، آیین و روش خاصی باید وجود داشته باشد. در این صورت ، تفوق قانون اساسی محرز و تطبیق قوانین عادی با قانون اساسی، برای حفظ این تفوق ، ضرورت خواهد داشت.

بند دوم :
تدوین و بازنگری قانون اساسی
قانون اساسی نوشته حاصل کار قوه عالیه ای است که مافوق تمام قوای حاکم بر جامعه باشد این قوه را می توان «قوه موسسان » نامید. این قوه به وضع قواعدی می پردازد که، به موجب آن ، نهادها و قوای گوناگون زمامداری تاسیس می شود و اعمال قدرت می نماید . قوه موسسان در دو حالت متصور است:
ـ قوه موسسان اصلی که به هنگام تاسیس یک دولت جدید و یا در آستانه یک انقلاب و دگرگونی رژیم سیاسی، ایجاد میشود و مبادرت به تهیه و تدوین یک قانون اساسی می نماید.
قوه موسسان تجدید نظر که کار آن برحسب نیاز جامعه بازبینی، تغییر اصول و یا تکمیل قانون اساسی حاکم و در حال اجراست ، بدون آنکه تمامیت آن را بر هم بزند.
به لحاظ تفاوت در تاسیس قوای مذکور و تفاوت در قلمرو اختیارات آنها شیوه های تدوین قانون اساسی نسبت به شیوه های تجدید نظر آن قابل تمایز است.
اول . در تدوین قانون اساسی
اشکال مختلف تدوین قانون اساسی را بدین شرح دسته بندی
نموده اند .
۱ . اشکال دموکراتیک
تصور رایج و پذیرفته شده اسن است که در رژیمهای دموکراتیک کل امور حکومتی ریشه در مردم دارد و قوه موسسان نیز متعلق به مردم است در نهایت این قوه ممکن است به طرق مختلف متظاهر شود:
مجلس موسسان یکی از شیوه هایی است که از طریق آن قانون اساسی تدوین می گردد نمایندگان این مجلس منتخب مردم ، ماموریت آن تصویب قانون اساسی، و دوره ماموریت آن محدود به زمان همین ماموریت است؛ بدین معنی که مجلس پس از انجام ماموریت منحل میگردد . در خصوص مجلس موسسان ممکن است برای نمایندگان شرایطی در نظر گرفته شود که اندیشمندان و محققان و خردمندان در آن حضور یابند.
در این خصوص ممکن است بر دموکراسی تنگناه وارد شود. اما چون قانون اساسی باید برای سعادت و ثبات جامعه محتوی مقررات حکیمانه باشد ، بیان شرایط مذکور منطقی به نظر می رسد.
مراجعه به آراء عمومی که به آن دموکراسی مستقیم می گویند ، شیوه دیگری است که به موجب آن، توسط نهاد یاارگان خاص دولتی متن مورد نظر به آراء عمومی گذاشته میشود. البته ارزش آراء عمومی بستگی به اوضاع و احوال جامعه و میزان رشد سیاسی مردم دارد. این حالت که دموکراتیک ترین شکل را دارد، ممکن است وقتی که فرهنگ جامعه از ارتقای کیفی برخوردار نباشد، مورد سوء استفاده زمامداران قرار گیرد و عوامفریبی سیاسی از طریق عوام الناس مشروعیت پیدا کند.
ترکیب موسسان و رفراندوم که در این شیوه ابتدا مردم نمایندگان تدوین کننده قانون اساسی را انتخاب میکنند. مجلس موسساتی که از این نمایندگان تشکیل میشود کار تدوین را آغاز میکند و به انجام می رساند. پس از این کار، مردم بار دیگر ، رای مثبت یا منفی خود را برای قانون اساسی ابراز می دارند.
۲ . فرامین فردی
اتفاق افتاده است که حاکم فرمان مشروحی را صادر و به عموم ابلاغ نموده است:
وقتی که پادشاه دارای اقتدار نامحدود است، به میل و اختیار خویش و یا تحت فشار مردم مبادرت به صدور فرمان می کند این فرمان ، به منزله قانون اساسی ، تنظیم کننده روابط سیاسی حکومت ومردم است(نظیر فرمان مشروطیت ایران مورخ ۱۴ جمادی الاخر ۱۳۲۴ قمری)
وقتی که یک دیکاتور پس از کودتا به قدرت رسید فرمانی را صادر می کند که درآن ضمن تنظیم روابط سیاسی مردم و حکومت ، برای جلب رضایت مردم حقوقی را به آنان اعطا
می نماید.
۳ . اشکال مختلط
ترکیبهای مشهوری که از شیوه های مختلط در تاریخ وجود دارد ، بدین شرح است :
ترکیب فرمان حاکم و رای عمومی ، بدین ترتیب که قانون اساسی توسط حاکم تهیه و به رای عمومی گذاشته می شود. این حالت وقتی است که حاکم برای تبیین قدرت خود احتیاج به تایید عمومی دارد.
ترکیب مجلس و پادشا ، بدین ترتیب که بین پادشا و مجلس قراردادی بر سر تقسیم قدرت تنظیم و تدوین میگردد این نوع قرارداد مشهور به «میثاق» است.
دوم . دربازنگری قانون اساسی
الف. طرح مساله
قانون اساسی به عنوان قانون بنیادی، سازمان دهنده ارکان زمامداری و تضمین کننده حقوق مردم است و نباید دستخوش گردباد حوادث سیاسی و در معرض تلاطم و تزلزل قرار گیرد و حرمت آن شکسته شود اما از سوی دیگر ، نباید فراموش کرد که این قانون در ارتباط با زندگی سیاسی و اداری مردم است. پیشرفت زمان و تحولات گوناگون اجتماعی و اقتصادی و سیاسی حالات، روابط و موضوعات جدیدی را مطرح میکند که نیازمند قانونمند متناسب با آن تحول و پیشرفت است. همچنین تجربه گذشته دراجرای قانون اساسی و اشکالات ناشی از آن جامعه سیاسی را متقاعد می سازد تا از طریق بازنگری معقولانه و منطقی اصلاحات لازم را به عمل آورد.
پیش بینی بازنگری در قانون اساسی مبتنی بر واقعیات و کاری خردمندانه است. برعکس ، تصور یک قانون اساسی ابدی و جاودانه ، از کوته بینی سیاسی و عدم توجه به تحولات اجتناب ناپذیر زمان ناشی میشود.
اگر این امر در قانون اساسی پیش بینی نشود. آنگاه که قانون اساسی با شرایط و مقتضیات زمان مناسب نباشد، به هر ترتیب حتی از طریق انقلاب، تغییرات لازم صورت خواهد گرفت.
از طرف دیگر، سهولت در بازنگری و تغییر قانون اساسی، بدین خاطر نگران کننده است که موجب بروز و ظهور ناامنی دائمی در نهادهای سیاسی کشور خواهد بود. قانونی را که همواره مستعد تغییر و درهر زمان ملعبه دست زمانداران باشد نمی توان یک قانون اساسی و بنیادی دانست.
کمال مطلوب این است که روشی ایجاد شود تا براساس آن بتوان پس از تفکر و اندیشه معقولانه و در حالتی که اکثریت مردم خواهان آن هستند، نسبت به بازنگری قانون اساسی اقدام نمود. در این صورت ، از انعطاف و عدم انعطاف افراطی باید پرهیز شود. قانون اساسی جمهوری چهارم (۱۹۴۶) فرانسه ، به خاطر تصلب ، در موقع مناسب نتوانست تغییر یابد ،در حالی که به خاطر عدم تناسب آن با وضعیت کشور، هرکس این احتیاج را احساس می نمود تا اینکه در سال ۱۹۵۸ ، قانون اساسی و رژیم جمهوری چهارم از میان رفت.
ب. نظریات مربوط به «قوه موسسان بازنگری »
بعضی از تزسی ی یس دفاع میکنند و با پیش بینی شیوه بازنگری و یا «قوه بازنگری »مخالف اند. به موجب نظر سی ی یس، مردم
نمی توانند از حق خود در تاسیس قانون اساسی به نفع دیگری صرف نظر کنند. حق هرگونه تغییر و تجدید نظر از آن خود ملت است و نیاز به آداب و رسوم خاصی ندارد . این نظر در ماده اول مبحث هفتم قانون اساسی ۱۷۹۱ فرانسه بدین ترتیب منعکس شده است که: «مجلس ملی موسسان اعلام می نماید که ملت حق غیر قابل واگذاری تغییر قانون اساسی را داراست»
به نظر بارتلمی این یک نظر کلی حقوق است که کسی که حق انجام عملی را دارد حق تغییر و یا فسخ آن را نیز داراست . نتیجه اینکه ارگان تجدید نظر کننده قانون اساسی همان ارگان تاسیس کننده آن است.
بنا به نظر ژان ژاک روسو در قانون اساسی می توان نحوه تجدید نظر در قانون اساسی را به همان ترتیبی پیش بینی نمود که در اصل قانون اساسی به تصویب رسیده است . البته مردمی که تابع یک قانون هستند باید خود انشا کننده آن باشند ، همانند شرکتی که فقط شرکاء حق تنظیم شرایط مشارکت را دارا هستند.
از جمع نظرات مذکور به این نتیجه می رسیم که بازنگری قانون اساسی، به هیچ وجه نفی نشده است ؛ اما تفوق و عدم انعطاف قانون اساسی ایجاب می کند که آیین خاص و استثنایی برای بازنگری در خود قانون اساسی پیش بینی شود.
ج . ابتکار بازنگری
ابتکار عمل در بازنگری ، امتیاز بسیار مهمی است که معمولاً اختیار قوی ترین مقام یا نهاد یک کشور قرار می گیرد:
۱ ـ در رژیمهایی که قوه مجریه دارای قدرت مطلق است این حق اختصاص به آن قوه دارد، چه در قانون اساسی پیش بینی شده یا نشده باشد.
در رژیمهای استبدادی کلاسیک و حتی بعضی از رژیمهای مشروطه معاصر ابتکار بازنگری قانون اساسی در اختیار مقام حاکم است : به موجب ماده ۲۷ قانون اساسی مراکش، اقدام به تجدید نظر در قانون اساسی از حقوق مختصه پادشاه است.
۲ . در رژیمهای دموکراتیک این حق به مردم تعلق دارد: به موجب مواد ۱۱۸ تا ۱۲۳ قانون اساسی سوئیس ابتکار بازنگری ، از پیشنهاد تا تصویب ، با مردم و مجلس فدرال است. به موجب ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریکا، مجالس مقننه با اکثریت دوسوم نمایندگان قانون اساسی را مورد تجدید نظر قرار می دهند.
۳ ـ در بعضی از کشورها اختیار بازنگری بین قوای مجریه و مقننه تقسیم شده است: به موجب ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه ابتکار بازنگری قانون اسایس مشترکاً متعلق ب رئیس جمهور پارلمان است.
د . آیین بازنگری
حفظ تفوق قانون اساسی مستلزم تصلب و عدم انعطاف آن ، و لازمه عدم انعطاف وجود شرایط سخت برای بازنگری است.
سخت ترین روش، توسل به شیوه ای است که براساس آن بازنگری در قانون اساسی همانند تدوین آن صورت می گیرد؛ یعنی اینکه همان ارگان مصوب دعوت به تشکیل میشود، هرچند که تشکیل ارگان مذکور شاید عملاً مشکل و یا غیر ممکن باشد. اینک به ذکر چند شیوه نمونه می پردازیم.
۱ ـ به موجب آیین روش کلاسیک که دارای تشریفات خاص میباشد پارلمان (و سیستم دو مجلس هر دو مجلس ) در یک رای اکثریت قوی (مثلا دوسوم یا سه چهارم نمایندگان ) آن را از تصویب می گذارنند. البته این روش مشکل به نظر می رسد خصوصاًوقتی که در یک پارلمان افکار و تمایلات متفرق وجود داشته باشد، حصول اکثریت قوی به ندرت امکان پذیر خواهد بود. در این فرض، تنها زمانی امکان تغییر قانون اساسی وجود دارد که یک تفاهم عمومی در فضای پارلمان وجود داشته باشد، و این کار اصولاً زمان زیادی می برد، به عنوان مثال ، بازنگری قانون اساسی بلژیک پس از هفده سال کار و بحث ، در سال ۱۹۷۱ به تصویب رسید.
کشورهای بلژیک ،آلمان و آمریکا از این سیستم پیروی میکنند.
۲ ـ در بعضی از قوانین اساسی ، روش دیگری وجود دارد که ترکیبی از دموکراسی مستقیم و غیر مستقیم است به عنوان مثال مواد ۱۲۰ تا ۱۲۳ قانون اساسی کشور سوئیس مقرر می دارد وقتی که صدهاهزار نفر از رای دهندگان تقاضا کنند و یا مجالس قانونگذاری تشخیص دهند، بازنگری قانون اساسی مورد بررسی قرار می گیرد و تصمیمات متخذه به تصویب اکثریت مردم و تصویب اکثریت دولتها می رسد.
۳ . در دولتهای فدرال، موضوع بازنگری بایستی به تصویب دولت فدرال و دولتهای عضو برسد: به موجب ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریکا وقتی که دو سوم اعضای مجلسین،اصلاح موادی از قانون اساسی را ضروری بدانند و یا هیاتهای مقننه دو سوم ایالات ، مجلس ملی را برای پیشنهاد طرح اصلاحی دعوت نمایند، رای مثبت کنگره بایدبه تصویب اکثریت سه چهارم نمایندگان دولتهای عضو برسد تا بازنگری قابلیت اجرا پیدا کند . همچنین به موجب ماده ۳۹۸ تا ۳۰۴ قانون اساسی جمهوری سوسیالیستی فدرال یوگسلاوی پیشنهاد بازنگری از سوی نمایندگان شورای فدرال، ریاست جمهوری، مجالس دولتها با عضو یا استانها و یا شورای فدرال مجلس ملی به عمل می آید . پیشنهاد بازنگری پس از بررسی و تصویب دو سوم اعضای مجلس ملی فدرال و مجالس دولتهای عضو رسمیت می یابد.
۴ ـ در بعضی از کشورها ممکن است چند شیوه برای بازنگری وجود داشته باشد. مثلاً در کشور فرانسه برای بازنگری در قانون اساسی سه راه پیش بینی شده است:
ـ به موجب ماده ۱۱، رئیس جمهور به پیشنهاد دولت و یا پیشنهاد مشترک مجلسین می تواند طرحها و لوایح مربوط به سازماندهی قوای عمومی را به رفراندوم بگذارد.
ـ به موجب قسمت اول ماده ۸۹ ، ابتکار بازنگری قانون اساسی مشترکاً متعلق به رئیس جمهور و اعضای پرلمان است. پیشنهادی بازنگری باید به تصویب مجلسین برسد . مقررات بازنگری وقتی قطعیت پیدا می کند که از طریق آراء عمومی به تصویب رسیده باشد.
به موجب قسمت دوم ماده ۸۹، رئیس جمهور می تواند بدون مراجعه به آراء عمومی پیشنهاد بازنگری را تسلیم کنگره ای که متشکل از اعضای دو مجلس باشد، بنماید. در این صورت ، رسمیت مقررات بازنگری موکول به رای اکثریت سه پنجم اعضای کنگره خواهد بود.
هـ ـ محدودیتهای وارده به بازنگری
علاوه بر آنکه عدم انعطاف قانون اساسی شرایط بازنگری را سنگین میکند ممکن است به دلایل خاصی از توسل به بازنگری اجتناب شود. بعضی از محدودیت ها بدین شرح است.
۱ . محدودیت موضوعی : قانون اساسی هر کشور سند سیاسی و حقوقی نظام سیاسی و ارزشهای حاکم بر آن کشور است. تغییرات داخلی هر نظام تا آن حد چارچوب و استوانه های را بر هم نزند، عادی به نظر میرسد؛ اما اگر در ارکان نظام ( نظیر شکل حکومت ، ارزشها حاکم بر جامعه ، وحدت و تمامیت ارضی کشور و غیره ) تزلزلی ایجاد گردد و یا تغییراتی پدید آید ، آن نظام محکوم به فروپاشی خواهد بود. در بازنگری قانون اساسی اکثر کشورها معمولاً تغییرات مربوط به ارکان نظام ممنوع است:
به موجب ذیل ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه موضوع جمهوری بودن حکومت قابل بازنگری نیست.
به موجب قسمتی از ماده ۵ قانون اساسی ایالات متحده آمریکا اصل تساوی نمایندگی دولتهای عضو (هر ایالت دو عضو) در مجلس سنا قابل تجدید نظر نیست.
ماده ۷۹ قانون اساسی ۱۹۴۹ آلمان فدرال حذف ساختار نظام فدرال را مطلقاً ممنوع اعلام داشته است، و در نتیجه ، بازنگری در این خصوص قابل قبول نیست.
به موجب ماده ۱۰۰ قانون اساسی ۱۹۷۰ مراکش، موضوع سلطنت مربوط به مذهب قابل بازنگری و تغییر نیست.
۲ . محدودیت به خاطر اوضاع و احوال : تغییر و اصلاح قانون اساسی می بایست در یک جو مطمئن و آرام و به دور از هر گونه فشار داخلی و خارجی صورت گیرد. مثلاً اگر کشور توسط بیگانگان اشغال شود و یا آنکه تمامیت ارضی کشور در خطر باشد، اوضاع و احوال را نمی توان مناسب بازنگری و تغییر قانون اساسی دانست به موجب ماده ۸۹ قانون اساسی فرانسه اگر تمامیت کشور در معرض تهدید و خطر باشد امکان هیچگونه بازنگری و تغییر قانون اساسی وجود ندارد.
۳ . محدودیت زمانی : ممکن است در قانون اساسی پیش بینی شده باشد که در مدت زمان معین قانون اساسی قابل بازنگری نیست. این امر می تواند به خاطر آن باشد که مواد قانون اساسی در مدت قابل توجهی مورد تجدید نظر قرار گیرد و محسنات و معایب آن به خوبی شناخته شود قانون اساسی ۱۷۹۱ فرانسه بازنگری قانون اساسی را قبل از دو دوره قانونگذاری (چهار سال ) ممنوع کرده بود. تعیین محدودیت زمانی در قوانین اساسی تلقی به نظر نمی رسد زیرا ممکن است تحولات جامعه تغییرات قانونی را ایجاب نماید. بدین خاطر است که معمولاً در قوانین اساسی کشورها مقررات محدود کننده زمانی برای بازنگری پیش بینی نمی شود به موجب ماده ۱۱۸ قانون اساسی سوئیس قانون اساسی در هر زمان ، کلاً و جزئاً ، قابل بازنگری است.
بخش دوم
بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران
بند اول :
طرح مساله
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران » است در درجه اول نشات گرفته از اصول انقلاب اسلامی و در درجه دوم ملهم از اندیشه های دموکراتیک غربی است. تدوین قانون اساسی و تجربه اجرای آن در طول ده سال اشکالاتی را مطرح ساخت که در نهایت منجر به بازنگری قانون اساسی در مرداد ماه ۱۳۶۸ گردید و در آن اصلاحات و تغییرات عمده ای در امر زمامداری کشور صورت گرفت.
اول . تدوین قانون اساسی ۱۳۵۸
قانون اساسی درگرما گرم شور انقلابی سال ۱۳۵۸ و درموقعی مورد بررسی و تصویب قرار گرفت که عوامل گوناگونی موثر در کار تدوین آن بودند:
الف . یکی از این عوامل ، بازتاب تندی بود که نسبت به تمرکز قدرت در رژیم سیاسی گذشته وجود داشت. در آن رژیم ، عیلرغم پیش بینی نظام تفکیک قوا و بعضی از نهادهای دموکراتیک ، شاه به عنوان مظهر قدرت از اختیارات وسیعی نظیر حق انشای قانون اعمال قوه مجریه ، عزل و نصب وزرا ، فرمانفرمایی کل قشون ، انحلال پارلمان و غیره برخوردار بود. نتیجه حاصله از این همه اقتدار ، جو سنگینی بود که جامعه ایران را در بنیان گذاری نظام جدید در موضع مقاوم ضد تمرکز قرار داد. بدین جهت در قانون اساسی جدید ، علاوه بر اینکه بر نقش مردم تاکید فراوان شد، اقتدار قوه مجریه بین ارکان متعدد تقسیم گردید.
ب . عامل دیگر سرعت چشمگیری بود که در زوند انقلاب و استقرار نظام مشاهده میشد؛ از جمله آنکه قانون اساسی می بایست در کوتاه ترین زمان ممکن به تصویب می رسید. قانون اساسی متن موسس مفاهیم ارزشها و نهادهای یک نظامی سیاسی است این قانون بیان کننده کلیه امور و شئون کشور و آورنده و تعیین کننده صلاحیت هاست . به خاطر این همه مسائل و مطالبی که کاربرد و حتی کلمات آن در سرونوشت جامعه و کشور موثر است، تسریع روا نیست . این نکته در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قابل تذکر است.
ج . مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ، از یک سو به حکم نمایندگی از سوی ملت می بایست بنیادهای مبتنی بر حاکمیت ملی را پیش بینی نماید، و از سوی دیگر به حکم اسلامی بودن انقلاب حاکمیت اسلام بر تمام امور کشور را رسمیت بخشد. باین خاطر بود که اصول پنجم(ولایت امر ) و ششم (حاکمیت مردم )به دنبال هم تدوین شده و بر این اساس ، در فصول دیگر روشهای عملی حاکمیت اسلامی و حاکمیت ملی را بیان داشت. جلوه های دوگانه حاکمیت در قانون اساسی، هرچند که به نحو قابل قبول و گشاینده ای رقم خورده است ، معذالک در بعضی از موارد بدون اشکال نمی توانست باشد.
در هر سیستمی تدوین یک قانوئن اساسی نمی تواند ایده آل و بدون کم و کاست باشد. این حالت برای هر قانون موضوعه ای قابل تصور است که به هر حال در جریان اجرا معایب آن آشکار و اشکالات آن با تمهیدات متناسب مرتفع میشود. اما نباید فراموش کرد که قانون اساسی به قول روایه کلارد چادری نیست که هر زمان به گونه ای برافراشته شود، بلکه باید از پایه ها و ارکان مستحکمی برخوردار باشد تا ثبات نظام به وسیله آن تضمین گردد.
یکی از راه های رفع نقایص و نارساییهای قانون تفسیر آن توسط مقامات و مراجع ذیصلاحی است که پرده از بعضی مبهمات و نارساییها بر می دارند بدین جهت است که در قوانین اساسی، موضوع تفسیر قوانین پیش بینی میشود. به موجب اصل ۹۸ قانون اساسی : «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود».
بدین خاطر در طول سالیان پس از تصویب قانون اساسی ، شورای مذکور در تمام تفسیر نتوانسته است بعضی از مشکلات را از سر راه مجریان اصلی قانون اساسی بردارد؛ لکن به خاطر محدود بودن قلمرو و تفسیر ، طبعاً این شیوه نمی توانست برای رفع نقایص و نارساییها وافی به مقصود باشد.
دوم . قانون اساسی در عمل
علاوه بر اشکالاتی که از همان آغاز تدوین قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ مشخص گردید ، تجریه ده ساله اجرای قانون اساسی نشان دهنده این امر بود که سازماندهی تشکیلات مختلف کشور، در حد انتظار ، کارآیی لازم را نداشت ، اهم موارد اشکال بدین شرح بود:
الف . ناهماهنگی در قوه مجریه
در اصل ۶۰ قانون اساسی قوه مجریه ، جز در اموری که مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده بود ، از طریق رئیس جمهور ، نخست وزیر و وزرا قابل اعمال بود. به دنبال آن در اصولی روشن نهادهای رهبری ، ریاست جمهوری ، دولت و نیروهای مسلح در فصول هشتم و نهم شکل گرفته بود و در واقع زمام امور سلسله متصل قوه مجریه در دست زمامداران متعدد قرار داشت. البته در این خصوص صلاحیت مقام رهبری (اصل ۱۱۰) و مدیریت امور نیروهای مسلح (اصول ۱۴۳ تا ۱۵۱) بدون اشکال چشمگیری قابل اعمال بود. آنچه که در همان آغاز شکل گیری نظام مساله ساز و مشکل آفرین شده بود، جدایی دو نها مجزای ریاست جمهوری و دولت بود. این دو نهاد ، هم از لحاظ تفکیک صلاحیت ها و هم از لحاظ برخورد صلاحیت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمی توانست وافی به مقصود و کارساز باشد :
۱ . به موجب اصول ۱۱۳ تا ۱۱۵ قانون اساسی ، رئیس جمهور که دارای شرایط ویژه است با رای مستقیم مردم انتخاب میشود و در واقع نمایندگی مردم در سراسر کشور را بر عهده دارد. اما علیرغم این موقعیت مردمی و مرتبت سیاسی (عالی ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری و ریاست قوه مجریه طبق اصل ۱۱۳ ) در اداره قوه مجریه نقش قابل توجهی نداشت.
۲ . به موجب اصول ۱۲۴ ، ۱۳۳ ، ۱۳۵ و ۱۳۶ نصب اعضای قوه مجریه منوط به موافقت یا پیشنهاد رئیس جمهور بود، اما همین که رئیس جمهور اعضای مذکور را به قوه مقننه معرفی می کرد کمترین اختیاری در امور آنان را نداشت ، و در واقع ، اعمال ریاست قوه مجریه عملاً از وی سلب شده بود و جز در مورد موافقت با عزل وزیر (اصل ۱۳۶) اختیار دیگری نداشت. ترتیب این گونه اصول با اصول مدیریت (که قدرت نظارت و تصمیم گیری را برای مدیر می شناسد ) مغایر بود.
۳ . به موجب اصل ۱۳۴ نخست وزیر ریاست هیات وزیران را بر عهده داشت و برکار آنان نظارت میکرد. قانون اساسی این نظارت را از مقام مافوق آنان ، یعنی رئیس جمهور، سلب کرده بود و اعضای دولت در انجام وظایف و امور خود کاملاً مستقل از رئیس جمهور عمل می کردند از سوی دیگر ، چنانچه بین نخست وزیر و وزیران هماهنگی وجود نمی داشت ، نخست وزیر درعزل وزیر به تنهایی قادر به اقدام نبود، زیرا برای این عزل موافقت رئیس جمهور لازم بود. حال اگر وزیر با رئیس جمهور هماهنگ و با نخست وزیر ناهماهنگ می بود نخست وزیر نمی توانست در انجام وظایف ریاست هیات وزیران ایجاد هماهنگی کند. بنابراین در مدیریت قوه مجریه روند شایسته ای وجود نداشت.
۴ . به موجب اصل ۱۳۴ و ۱۳۷ اعضای قوه مجریه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس به موجب اصول ۸۷ و ۸۸ و ۸۹ به کار آنان نظارت می کرد ، در حالی که رئیس جمهور به عنوان مقام مافوق هیچگونه قدرت مواخذه ای نداشت.
۵ . قسمت مهمی از اعمال قوه مجریه به صورت تصمیم و یا وضع مقررات ازسوی دولت انجام می شد براساس اصل ۱۲۷ رئیس جمهور فقط حق حضور در هیات وزیران را داشت، بدون آنکه قادر به هماهنگی و اعمال مدیریت صحیح باشد . تنها از طریق اصل ۱۲۶ وی حق نظارت قانونی بر مصوبات هیات وزیران را داشت، بدون آنکه حق دخالت و اظهارنظر در مصلحت مقررات را داشته باشد.
ب . مساله مدیریت در قوه قضاییه
قوه قضاییه به مرجع تظلمات عمومی و اجرای عدالت در جامعه است. تامین حقوق همه جانبه افراد جامعه مستلزم ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه می باشد. به منظور جلوگیری از مداخلات ناروای قوای دیگر و ایجاد جو سالم در قوه قضاییه به نحوی که این قوه فارغ از نوسانات سیاسی و اعمال فشار بتواند فاصل حق و باطل و تامین کننده عدالت اجتماعی باشد، اصول مهمی تدوین گردید که در آن استقلال قوه قضاییه و قضات به نحوی رضایتبخش تامین شده بود. از آن جمله می توان به «مدیریت قوه قضاییه» اشاره نمود. بدین ترتیب که انجام مسئولیت های قوه قضاییه بر عهده شورایی به نام شورای عالی قضایی گذاشته شده بود که بالاترین مقام قوه قضاییه بود و وظایف سازماندهی تهیه لوایح قضایی و امور اداری و استخدامی قضات را کلاً بر عهده داشت.
ترتیب مذکور به جهت آنکه قوه قضاییه را از حیطه اقتدار فردی خارج نموده بود مطلوب به نظر می رسید. لازم به تذکر است که شورایی بودن عالی ترین مقام مسئول قوه قضاییه در صورت آشنایی با فرهنگ شورا می توانست مفید و کارساز باشد، و این در صورتی بود که شورا نیل به هماهنگی ، درک مفاهیم مشترک ، گریز از تکروی ، تمکین نسبت به رای اکثریت و اتخاذ تصمیم حکمفرما می بود. طی ده سال تجربه ، این مدیریت به ترتیب شورایی در اجرا با اشکالات فراوان روبرو می شد.
ج . مساله عدم توافق در قوه مقننه
به موجب اصل چهارم قانون اساسی «کلیه قوانین و مقررات… باید بر اساس موازین اسلامی باشد…و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است» از طرف دیگر ، به موجب اصل هفتاد و یکم قانون مذکور : «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» در این خصوص ، حاکمیت ملی ، صلاحیت عام تدوین قوانین را بر عهده مجلس می گذارد ، و از سوی دیگر، حاکمیت اسلامی ایجاب میکند که کلیه قوانین بایستی براساس موازین اسلامی باشد. در برخورد صلاحیت های مذکور، اصل هفتاد و دوم مقرر می دارد : مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است»:
۱ . به هنگام تدوین قانون اساسی مساله حاکمیت شرع بر کلیه قوانین و مقررات ، بدون تصور کمترین اشکال ، پیش بینی شده بود و در رابطه طولی مجلس و شورای نگهبان ، برای مجلس هیچ راهی جز تبعیت از نظر شورای نگهبان باقی نمی ماند؛ اما در جریان عمل ، اصرار فراوان مجلس شورای اسلامی در بعضی از موارد به مقتضیات و مصالح و تاکید فقهای شورای نگهبان بر مشروعیت قوانین ، مسائلی را در جامعه مطرح ساخت که در آن مصالح نظام در مقابل موازین شرعی به نحوه قابل توجهی خودنمایی نمود. از جمله این موارد موضوع احکام اولیه و ثانویه مطرح گردید در سال ۱۳۶۰ ریاست مجلس شورای اسلامی در خصوص قانون اراضی شهری با ذکر اینکه بعضی از قوانین مصوب به لحاظ تنظیمات کل امور و ضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی است که بر حسب احکام ثانویه به طور موقت باید اجرا گردد، از مقام رهبری کسب تکلیف نمود. در پاسخ مورخ ۱۹/۷/۶۰ به مراتب مذکور آمده است: «آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی ایران دخالت دارد که فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام میشود… پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثریت دو سوم وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقتی بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود»در تصویب و اجرای آن مجازند. بدین ترتیب دست مجلس شورای اسلامی در این قبیل مسائل باز شد.
۲ . فتوای مذکور صرفاًریشه در احکام ثانویه داشت. اما در سالهای اخیر مسائل حادتری در ارتباط با مقتضیات نظام موازین اسلامی مورد منازعه فقهای شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی قرار گرفت . از جمله مواردی که مساله مصلحت نظام را مطرح ساخت، موضوع لایحه کار و استیفای وزیر کار وقت در خصوص الزام کارفرمان از سوی دولت بود که در مقابل دریافت خدمات دولتی ملزم به اجرای قواعد و مقررات کار باشند (ماده ۱ لایحه کار) ضمن تایید مطلب از سوی مقام رهبری در موضعگیری جدید ، در واقع ، مساله تزاحم قوانین حکومتی با احکام اولیه حل شد.
بدین ترتیب مساله حل معضلات نظام با شکل جدیدی مطرح گردید تا اینکه به موجب فرمان مورخ ۱۷/۱۱/۶۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام تاسیس شد.
نکته قابل توجه در اینجا است که اولاً اقدامات قانونی مذکور در آن زمان خارج از مندرجات قانون اساسی و به اتکای حکم «ولایت» صورت گرفته است، ثانیاً اینکه در چنین حالتی (برخورد مصلحت نظام و قوانین شرعی )در تشخیص مصلحت ، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در عرض یکدیگر قرار گرفتند.
بند دوم
تاسیس اصل بازنگری قانون اساسی
اول. مساله بازنگری
اشکالات ناشی از پراکندگی امور در تجربه ده ساله نشان داد که با مدیریت غیر منسجم، امور به درستی به سامان نمی رسد و مسئولیتها لوث می گردد . بدین خاطر بود که اندیشه بازنگری و اصلاح قانون اساسی قوت گرفت، در حالی که در قانون اساسی این امر به وضوع پیش بینی نشده بود. تنها اشاره ای که در این خصوص وجود داشت عبارت مندرج در ذیل اصل یکصد و سی و دوم بود که مقرر میداشت :
« در مدتی که وظایف رئیس جمهور بر عهده شورای موقت ریاست جمهوری است … نمی توان برای تجدید نظر در قانون اساسی اقدام نمود.»
البته این عبارت نمی توانست گره گشای امر مربوط به بازنگری باشد.علیرغم فقدان آیین روش بازنگری، این زمینه فکری ایجاد شده بود که برای دسترسی به امر بازنگری می بایست چاره ای اندیشیده شود.
در بهار سال ۱۳۶۸ و در یک جو مساعد از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی و شورای عالی قضایی طی نامه های جداگانه درخواست ارائه طریق به منظور تجدید نظر در قانون اساسی تقدیم مقام رهبری گردید. و بدین ترتیب بود که در تاریخ چهارم اردیبهشت ۱۳۶۸ طی حکمی به رئیس جمهور وقت دستورهای لازم در مورد شورای بازنگری ، شیوه بازنگری و موضوعات مورد بازنگری صادر گردید:
الف . درمقدمه این دستور آمده است:
« از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینی از اداره امور کشور، اکثر مسئولین و دست اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده اند که قانون اساسی با اینکه دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است دارای نقایص و اشکالاتی است که در تدوین و تصویب آن به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه به آن توجه شده است ؛ ولی خوشبختانه مساله تتمیم قانون اساسی پس از یکی دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تاخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای انقلاب وکشور گردد و من نیز بر احساس و تکلیف شرعی و ملی خود از مدتها قبل از در فکر حل آن بوده ام که جنگ ئ مسائل دیگر مانع از انجام آن می گردید .
اکنون که به یاری خداوند بزرگ و دعای خیر حضرت بقیه الله روحی له الفداء نظام اسلامی ایران راه سازندگی و رشد و تعالی همه جانبه خود را در پیش گرفته است، هیاتی را برا رسیدگی به این اصولی که ذکر می شود، تایید آن را به آراء عموم مردم شریف و عزیز ایران بگذارند»
ب . در این نامه با معرفی بیست نفر اعضای نماینده و اعلام اینکه قوه مقننه نیز پنج نماینده داشته باشد، ترکیب شورای بازنگری تعیین و محدوده مسائل مورد بحث بدین شرح مشخص شده است:
۱ . رهبری
۲ . تمرکز در مدیریت قوه مجریه ،
۳ . تمرکز در مدیریت قوه قضاییه،
۴ . تمرکز در مدیریت صدا و سیما به صورتی که قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند،
۵ . تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
۶ . مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد،
۷ . راه بازنگری قانون اساسی،
۸ . تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی.
بدین ترتیب کار بازنگری آغاز و موضوعات مذکور طی جلسات متعدد در شورای یاد شده تدوین و تصویب و در همه پرسی مورخ ۶/۵/۱۳۶۸ به آراء عمومی گذاشته شد و به تصویب رسید.

دوم . اصل بازنگری
یکی از موضوعات مورد بازنگری «اصل بازنگری » است که در فصل چهارم الحاقی (اصل ۱۷۷ ) قانون اساسی تحت عنوان «بازنگری در قانون اساسی» پیش بینی شده است . به بررسی مراتب این اصل می پردازیم:
الف . تشخیص ضرورت بازنگری
زمامداران کشور هر یک اجرای قسمتی از اصول قانون اساسی را بر عهده دارند و هم آنان به هنگام اجراء علی الاوصول قادر به کشف نقاط قوت و ضعف آن هستند و نیز به لحاظ مباشرت دراجرای امور قادر به تشخیص کاستیها و نیازها خواهند بود. تعداد مراکز قدرت زمامداری و تفکیک قوای ثلاثه به گونه ای است که ضرورت تشخیص را به مقامات متعددی مرتبط می سازد. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام رهبری ولایت و اشراف بر کل نهادهای سیاسی و اداری و قضایی جامعه را بر عهده دارد.
و از طریق همین اشراف است که وی با وقوف به مراتب کاستی و جمع آوری دلایل لازم، مبادرت به امر بازنگری می نماید در صدر اصل یکصد و هفتاد و هفتم آمده است:
«مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی … پیشنهاد می نماید»
در مقررات مذکور ، علاوه بر آنکه تشخیص بازنگری بر عهده رهبری گذاشته شده است، مجمع تشخیص مصلحت نظام را که اصولاً مرکب از سران قوای ثلاثه و مقامات عالیه کشورند در مقام مشورت موثر قرار داده است.
ب . ترکیب شورای بازنگری
اصل ۱۷۷ ترکیب شورای بازنگری را بدین شرح بیان نموده است:
۱ . اعضای شورای نگهبان ،
۲ . روسای قوای سه گانه،
۳ . اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام،
۴ . پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری،
۵ . ده نفر به انتخاب مقام رهبری،
۶ . سه نفر از هیات وزیران ،
۷ . سه نفر از قوه قضاییه ،
۸ . ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
۹ . سه نفر از دانشگاهیان،
بطوریکه ملاحظه میشود، اعضای شورای بازنگری ، مسئولیت نمایندگی اکثریت نهادهای کلیدی کشور را بر عهده دارند ، و بدین ترتیب ، ترکیب شورا به لحاظ فنی و تخصصی مناسب به نظر می رسد . شورایی که مسئول بازنگری و تدوین اصول قانون اساسی است ، در واقع ابتکار تعیین محتوای قانون را بر عهده دارد به عبارت بهتر، «قوه موسس»همین شوراست .
در رژیمهایی که مبتنی بر دموکراسی و حاکمیت ملی است قوه موسس معمولاً منتخب مردم است و مردم به وسیله نمایندگان اعمال قدرت نمایندگان در واقع منعکس کننده افکار نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی هستند .
در ترکیب شورای بازنگری مذکور بیشترین اعضا از بین مقامات و مسئولان اند اما از سوی دیگر ، ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری که از طریق انتخابات عمومی تعیین می شوند به نمایندگی از سوی مجلس شورا و خبرگان در شورای یاد شده حضور دارند، و بدین ترتیب ،
می توان گفت که نمایندگی مردم در امر تدوین اصول بازنگری نسبتاً محسوس است.
ج . تصویب بازنگری
در جوامع دموکراتیک ، قوانینی واجد ارزش است که رای و نظر مردم به طور موثر بر آن دایر باشد مراجعه به آراء عمومی عالی ترین درجه مداخله مردم به شمار می رود که با اکثریت آراء خود به قانون اساسی رسمیت و اعتبار می بخشد در این خصوص ذیل اصل ۱۸۷ قانون اساسی مقرر می دارد:
«مصوبات شورا پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسی برسد»
لازم به تذکر است که شورای نگهبان نظارت بر همه پرسی را به عهده دارد(اصل ۹۹ ) همچنین رئیس جمهور موظف است نتیجه همه پرسی را امضاء نماید و آن را برای اجرا در اختیار مسئولان قرار دهد (اصل ۱۲۳)
د . محدودیت های بازنگری
قانون اساسی محتوی اصول گوناگون با دلایل گوناگون است:
قسمتی از اصول مربوط به شیوه اداره کشور و ایجاد نظم و ترتیب در ارکان امور جامعه، و قسمتی دیگر بیان کننده ریشه ها و جلوه های اصلی نظام است. جامعه از یک سو نظام سیاسی و ارزشهای آن را مورد تایید قرار می دهد و از سوی دیگر اصول دیگر را برای حسن اجرای امور تصویب می نماید.
هرگاه جامعه این ضرورت را احساس کند که بعضی از اصول باید تغییر یابد اقدامات این ضرورت لازم برای بازنگری صورت می پذیرد اما در خصوص اصول تعیین کننده نظام و ارزشها اساسی آن ، حتی از طریق بازنگری، این تغییر امکان پذیر نیست ، زیرا وفاداری نسبت به نظام را مخدوش می سازد. مثلاً جامعه ای که با خود عهد کرده است نظام سلطنتی را طرد کند و به جای آن نظام جمهوری را برگزیند، وفاداری به نظام ایجاب می کند که برای همیشه نظام جمهوری را تغییر ناپذیر بداند . در این خصوص ذیل اصل ۱۸۷ محدودیت هایی بدین شرح را پیش بینی نموده است :
«محتوی اصول ، مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات براساس موازین اسلامی و پایه های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت است و نیز اداره امور کشور به اتکای آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر ناپذیر است»
در اینجا نکته قابل تذکر این است که اصول مربوط به «حقوق ملت» نیز به عنوان یکی از ارکان نظام و از جمله اصول ارزشی به شمار می رود. حق این می بود که این اصول در زمره موارد «تغییر ناپذیر» قرار گرفت.
بررسی و تحلیل اهم مصوبات شورای بازنگری ۱۳۶۸
شورای بازنگری منصوب از سوی مقام رهبری انقلاب طی چهل یک جلسه خود اصلاحات ، تغییرات و جابجایی را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در این شورا اولاً وظایف و اختیارات رهبری را به طور قابل توجهی افزایش یافت ، ثانیاًدر سیستم مدیریت قوای مجریه و قضاییه و همچنین صدا و سیما تغییرات کلی واساسی صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شورای ملی » به «مجلس شورای اسلامی » تغییر یافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخیص مصلحت نظام شورای امنیت ملی که نقشی بسیار تعیین کننده در امور کشور دارند تاسیس شدند و سرانجام اینکه راه تجدید نظر در قانون اساسی تعیین گردید. اهم موارد مذکور را ذیلاً بررسی می نماییم.
بخش اول
تغییرات مربوط به رهبری
تغییرات مهم در این خصوص تعدیل توقع شرایط احراز رهبری از یک سوء و توسعه اختیارات وی از سوی دیگر است.
بند اول :
تغییر شرایط رهبری
اصول پنجم و ۱۰۹ به ذکر شرایط رهبری پرداخته بود که در بازنگری در آن تغییراتی بدین شرح به عمل آمد:
اول . در صلاحیت علمی رهبر
در اصول ۱۰۷ و ۱۰۹ قانون اساسی ۱۳۵۸ «مرجعیت » یکی از شرایط بارز و برجسته و لازم برای رهبری به شمار می رفت . در اصول اصلاحی مذکور این شرط حذف و به جای آن مقرر گردید:
«خبرگان درباره همه فقهای واجد شرایط مذکور در اصل پنجم و ۱۰۹ بررسی و مشورت می کنند . هرگاه یکی از آنان را اعلم به احکام و موضوعات فقهی یا مسائل سیاسی و اجتماعی یا دارای مقبولیت عامه یا واجد برجستگی خاص در یکی از صفات مذکور در اصل ۱۰۹ تشخیص دهند او را به رهبری انتخاب میکنند، و در غیر این صورت یکی از آنان را به عنوان رهبر انتخابی و معرفی مینمایند…»
دوم . در انتخاب و پذیرش رهبر
در اصل پنجم سابق پیش بینی شده بود که :
«در زمان غیبت حضرت ولی عصر تعالی فرجه ، درجمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت بر عهده فقیه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدیر و مدبر است که اکثریت مردم او را به رهبری شناخته و پذیرفته باشند ودر صورتی که هیچ فقیهی دارای چنین اکثریتی نباشد، رهبر یا شورای رهبری مرکب از فقهای واجد شرایط بالا طبق اصل ۱۰۷ عهده دار آن می گردد »
در اصل ۱۰۷ نیز ضمن پیش بینی پذیرش مردمی رهبر اعلام شده بود:
«در غیر این صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه یک مرجع را دارای برجستگیهای خاص در رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند…»
بطوریکه ملاحظه میشود، دراصول مذکور طریق پذیرش مردمی حذف و تنها طریق انتخاب به وسیله خبرگان مقرر گردید. علت آن ظاهراً روشن به نظر می رسد، زیرا پذیرش مردمی رهبری فقط در حالت فوق العاده تغییر اوضاع و احوال سیاسی و انقلاب واقعیت پیدا می کند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبری کشور بر
می گزینند، همچنانچه در مورد امام خمینی چنین شده است.
سوم . در رهبری واحد
در اصول پنجم و یک صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شورای رهبری » شده بود و ذیل اصل ۱۰۹ مقرر می داشت:
«هرگاه یک مرجع را دارای برجستگی خاص برای رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند، و گرنه سه یا پنج مرجع واجد شرایط رهبری را به عنوان اعضای شورای رهبری تعیین و به مردم معرفی می کنند…»
اصل یک صد و هفتم اصلاحی قانون اساسی در بین فقهای واجد شرایط ، اولویت را به فقیه دارای اعلمیت یا مقبولیت و یا برجستگی خاص در یکی از صفات مذکور در اصل ی۱۰۹ (صلاحیت علمی ، عدالت و تقوا و بینش صحیح ) داده و اضافه نموده است که :«در غیر این صورت، {خبرگان} یکی از آنان را به عنوان رهبر و معرفی می نمایند» بدین ترتیب موضوع «شورای رهبری» منتفی است.
چهارم . در فقدان رهبری
اصل ۱۱۱ سابق مجلس خبرگان تعیین رهبری را در این امر صالح دانسته بود که : «هرگاه رهبر یا یکی از اعضای شورای رهبری از انجام وظایف قانونی رهبری ناتوان شود یا فاقد شرایط مذکور گردد…» وی را از مقام رهبری برکنار نماید . اصل مذکور ضمن تایید مندرجات سابق با اضافاتی مورد بازنگری قرار گرفته است:
الف . وظیفه خبرگان
در اصل جدید فرضهای مختلف پایان رهبری بیان شده و مقرر گردیده است که:«…در صورت یا کناره گیری یا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعیین و معرفی رهبر جدید اقدام نمایند…» بدین ترتیب خلاء ناشی از فقدان رهبری، به هر دلیل ، رفع گردیده است.
ب . شورای موقت رهبری
چون مقام رهبری ریاست عالیه کشور را از جمیع جهات بر عهده دارد فقدان وی بدون وجود جانشین ممکن است مساله آفرین باشد. از سوی دیگر ، تعیین جانشین احتمالاً ممکن است نیاز به بررسی خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظایف رهبری تعطیل بردار نیست ، بنابراین لازم است که در مدت تعیین رهبری، فرد یا افرادی وظایف وی را بر عهده داشته باشند. این موضوع که در اصل سابق وجود نداشت ، اکنون در قسمتی از اصل یکصد و یازدهم مقرر می دارد:
«تا هنگامی معرفی رهبر شورایی مرکب از رئیس جمهور ، رئیس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام همه وظایف رهبری را به طور موقت بر عهده می گیرد و چنانچه در این مدت یکی از آنان به هر دلیل نتواند انجام وظیفه بنماید فرد دیگری به انتخاب مجمع ، با حفظ اکثریت فقها ، در شورا به جای وی منصوب میگردد.»
اصل مذکور برای انجام وظایف رهبری توسط شورا قائل به تفکیک شده است :
۱ . این شورا در خصوص وظایف بندهای ۱ (تعیین سیاستهای کلی نظام ) و ۳ (فرمان همه پرسی ) و ۵ (اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها ) و ۱۰ ( عزل رئیس جمهور) و قسمتهای «د» و «هـ»و «و»بند ۶ اصل یکصد و دهم (نصب و عزل رئیس ستاد مشترک و فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی )پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می کند.
۲ . در سایر موارد شورای مذکور بدون کسب نظر مجمع تشخیص مصلحت وظایف رهبری را به عهده می گیرد.
بطوریکه ملاحظه میشود، شورا برای انجام بعضی از وظایف مهم رهبری ناگزیر از کسب تکلیف از مجمع تشخیص مصلحت نظام است و در این موارد ، قدرت محدود دارد. از سوی دیگر، اگر همین شورا بخواهد در ایفای وظایف و اختیارات مقام رهبری(اصل ۱۱۲ ) اعضای مجمع تشخیص مصلحت را جدیداً انتخاب کند و یا تغییر دهد، قانون اساسی در این خصوص محدودیتی برای شورا قائل نشده است. حال این سوال مطرح میشود که آیا شورای یاد شده در مقام اجرا به انجام وظایف خاصه مذکور ، می تواند اعضای مخالف مجمع تشخیص مصلحت نظام دهد یا خیر؟
در اصل مذکور به ناتوانی موقت رهبری نیز اشاره شده و مقرر گردیده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود، در این مدت ، شورای مذکور در این اصل (اصل ۱۱۱) وظایف او را عهده دار خواهد بود.»
بند دوم :
افزایش اختیارات رهبری
اصل ۱۱۰ سابق وظایف و اختیارات مقام رهبری را در شش مورد خلاصه نموده بود. این اصل، بجز امور فرماندهی کل نیروهای مسلح، به تعدادی نصب و عزل موردی و موسمی مقامات عالی و عفو و تخفیف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقید انقلاب عملاً از اختیارات وسیعی برخوردار بود. این توسعه اختیارات در بازنگری قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته است که آن را بررسی می کنیم:
اول . در سیاست های کلی نظام
سیاستگذاری در امرکشور داری عبارت از تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی است که در آن مقتضیات کلی دولت اعمال و مصالح جمعی ملت تامین شود. منظور از سیاست کلی دولت در درجه اول تثبیت حاکمیت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال کشور و منظور از مصالح جمعی ملت بکارگیری سیاستهای متنوع اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی ، صنعتی، خدماتی ، کشاورزی، بهداشتی و غیره است تا در آن خواسته های مردم برآورده شود.
سیاست گذاری از امور مدیریت سیاسی به شمار می رود که متکی به اصول مهم برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و کنترل است. در اداره امور کشور خطوطی کلی سیاسی معرف نظام سیاسی و معمولاً پیش بینی شده در قوانین اساسی است :
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران و براساس اصول و ضوابط اسلامی است.»
در این قانون، خطوط کلی سیاسی در وجوه و ابعاد مختلف پیش بینی شده است: محورهای سیاست عملی (اصل ۳ ) سیاست اقتصادی (فصل چهارم ) آزادی و استقلال (اصل۹ ) ، سیاست خارجی (فصل ۱۰) و نظایر آ“ از جمله مواردی است که چهارچوب کارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوی دیگر، دولت در جریان اجرا ناگزیر از تدوین سیاست های عملی متنوع و متناسب با زمان و مکان است. در سیستم تفکیک قوا، تدوین سیاست ها ز طریق طرحها و لوایح (اصل ۷۴ ( با تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل ۷۱) و اجرای آنها به وسیله دستگاههای اجرایی کشور است (اصل ۶۰) تعیین و اجرای سیاست (سیاستگذاری و سیاستگذاری)متکی به سلسه تلاشهایی است که تنها با مشارکت و مساعی هماهنگی ارکان زمامداری و اجرا در مجموعه حاکمیت امکان پذیر خواهد بود و بنابراین ، نمی توان آن را در عهده یک فرد یا مقام هرچند عالی تصور نمود.
در نهایت ، قوای عالیه و نهادهای سیاسی کشور زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت (رهبری ) اصل (اصل ۵۷)که بر طبق اصول قانون اساسی اعمال می گردد. آنچه که اصل ۱۱۰ اصلاحی قانون اساسی جدیداً در خصوص سیاست های کلی نظام در عهده مقام رهبری دانسته بدین شرح است :
«۱ . تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام.
۲ . نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام…»
با توجه به آنچه که فوقاً اشاره شده دیدیم که خطوط کلی سیاست در قانون اساسی مقرر گردیده و سیاست های عملی بر عهده مجموعه موثر ارکان دولت است . حال باید دید که منظور از تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران (مذکور در بند ۱ اصل ۱۱۰ )چیست که مقام رهبری نسبت به آن راساً و بدون مشارکت دادن قوای سه گانه کشور، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت، اتخاذ تصمیم مینماید.
در این خصوص قرینه روشنی وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذکور را به راحتی تشخیص دهم . پس ناگزیریم با بهره گیری از سایر اصول قانون اساسی به بررسی مطلب بپردازیم . در اینجا سه فرض را می توان بیان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولایت و اشراف مقام رهبری بر قوای سه گانه اصل (اصل ۵۷) در این مورد ـ همانگونه که قبلاً اشاره شدـ تعیین و اجرای سیاست متکی به سلسله تلاشهای و مساعی هماهنگ ارکان و عواملی است که زیر نظر مقام رهبری دارند. این امر مستلزم تشخیص مسائل و مشکلات ، پیدا کردن طرق مختلف، بررسی و تجزیه و تحلیل نتایج هریک از طرق و انتخاب طریقه ای است که باید پیروی شود. قانون اساسی وظایف هر کدام را در تدوین و تضمین و اجرا آنچنان مشخص کرده است که اعراض از آن ممکن نیست، به ترتیبی که دخالت و تصرف مقام رهبری به عنوان عالی ترین مدیر سیاسی در هر یک از شقوق ، موجب آشفتگی نظام میشود و هر یک از ارکان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوی آن مقام عالی (رهبری) در موقعیت متزلزلی قرار می گیرند. بنابراین به نظر می رسد که در این فرض صلاحیت مقام رهبری در مقام ولایت از باب کنترلی باشد که قانون اساسی مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردی است که قانون اساسی از اصل ۱۱۰ نظیر فرماندهی کل نیروهای مسلح (بند ۴ )اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها (بند ۵ ) حل معضلات نظام (بند ۸ ) فرمان، همه پرسی (بند ۳ ) و اصل ۱۷۶ (در تایید مصوبات شورای امنیت ) و اصل ۱۷۷ (در اتخاذ تصمیم این موارد کلاً و هر کدام نیازمند تعیین سیاست های روشن و مفصلی است که چندان به دور از «سیاستهای کلی نظام» به نظر می رسد البته بعضی از موارد مذکور بدون هماهنگی با سایر دستگاهها و ارکان قوای ثلاثه نمی توان به تعیین سیاست مطلوبی دست یافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردی است که در مندرجات قانون اساسی نیست، و با وجود مقام رهبری، این موارد در عهده قوای سه گانه قرار نمی گیرد. در این صورت ممکن است مقام رهبری از باب ریاست کشور، ابتکار جهتگیری سیاسی خاصی را داشته باشد، نظیر ابتکارهایی که روسای کشورها در موضعگیریهای بین المللی و یا سیاست داخلی به خرج میدهند. در حقوق اساسی احکام و فرامین ریاست کشور به عنوان یکی از منافع حقوق اساسی بیان میشود، اما این فرامین نباید با اصول قوانین اساسی و عادی مغایرت داشته باشد. از سوی دیگر ، ناگفته نماند که تعیین سیاست ها بدون در نظر گرفتن قابلیت های کشور وبدون مشاورت و هماهنگی و همکاری سایر عوامل زمامداری و اجرایی میسر نخواهد بود. به هر حال این فرض را بپذیریم مقام رهبری در تعیین سیاست کلی نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(که اصولاً متشکل از مقامات و مسئولان مهم کشور است )اتخاذ تصمیم می نماید.
با وجود مراتب یاد شده ، استنباط از اصل مذکور (تعیین و نظارت بر سیاستهای کلی ، نظام موضوع بندهای ۱ و ۲ اصل ۱۱۰ ) فعلاً امری نظری است، به هر صورت تجربیات و اوضاع و احوال آتی کشور جایگاه دقیق این اصل را مشخص خواهد کرد.
دوم : فرمان همه پرسی
همه پرسی یا مراجعه مستقیم به آراء عمومی در سه صورت متصور است :
۱ . همه پرسی اساسی، که برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می گیرد.
۲ . همه پرسی سیاسی، وقتی است که رئیس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میکند.
۳ . همه پرسی تقنینی ، وقتی است که مجلس شورای ملی در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، که در این صورت برای حصول اطمینان از چگونگی بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومی می گذارد.
قانون اساسی ۱۳۵۸، در اصول ۶ ، ۵۹، ۹۹ ، ۱۲۳، ۱۳۱ اشاره به همه پرسی نمود بود. به موجب اصل ۵۹.
«در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت بگیرد…»
آنچه در این مورد مبهم و نارسا می نمود، سکوت قانونی در مورد مقام آغاز کننده و پیشنهاد دهنده همه پرسی بود. این مطلب تلویحاً از اشاره قسمتی از اصل ۱۳۱ استنباط می شد که مقرر می داشت :
«…شورای موقت ریاست جمهوری و وظایف و اختیارات رئیس جمهور را جز امر همه پرسی بر عهده دارد»
ولی در قانون وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۲۲/۸/۶۵ استنباط به گونه دیگری شد و ماده ۱۰ آن قانون مقرر داشت:
«رئیس جمهور موظف است ، نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و برای اجرا به مسئولین ابلاغ نماید.»
در بازنگری قانون اساسی ، از یک سوء «فرمان همه پرسی » بر عهده مقام رهبری قرار گرفته (بند ۳ اصل ۱۱۰) و از سوی دیگر مقرر گردیده است که«مصوبات شورای بازنگری پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسی برسد»(اصل ۱۷۷). بدین ترتیب ،می توان اکنون صورتهای سه گانه (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی ) همه پرسی را در قانون اساسی یافت.
سوالی که در اینجا مطرح میشود این است که آیا همه پرسی موضوع اصل ۵۹ قانون اساسی شاهد تمام موارد (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی )می شود یا خیر ؟ بویژه آنکه در ذیل اصل مذکور مقرر گردیده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد» از سوی دیگر، قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران مصوب ۴/۴/۶۸ در آستانه بازنگری قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. ظاهراً این قانون، مطلق همه پرسی، در تمام موارد است. در این زمینه نیازمند توضیحاتی هستیم:
۱ . در مورد همه پرسی اساسی (بازنگری قانون اساسی ) قسمتی از اصل ۱۷۷ تصریحاً اعلام می دارد که :«رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسی «بازنگری قانون اساسی » لازم نیست» بدین ترتیب، می توان نتیجه گرفت که اصل مذکور (اصل ۵۹) شامل همه پرسی اساسی نمی شود.
۲ . در بازنگری قانون اساسی جای مقام و مرجع درخواست کننده مراجعه به آراء عمومی (مذکور در اصل ۵۹) همچنان خالی است. تنها نقطه اتکا در آغاز گری و پیشنهاد همه پرسی ، همان موضوع فرمان همه پرسی است که در عهده مقام رهبری قرار دارد (بند ۳ اصل ۱۱۰). می دانیم که در سلسله مراتب مقامات رهبری بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل ۵۷)بدیهی است موضوع فرمان همه پرسی از سوی وی را نمی توان «درخواست» تلقی نمود که مورد بررسی و تصویب مجلس قرار گیرد. در اینجا اگر موضوع فرمان همه پرسی را عام بدانیم (که از ظاهر عبارت چنین بر می آید)، در این صورت ، فرمان همه پرسی تقنینی از سوی مقام رهبری، معارض «درخواست» مذکور در اصل ۵۹ تلقی می گردد، و اگر زمان فرمان مذکور را محدود به همه پرسی سیاسی بنماییم در این صورت ، مقام درخواست کننده مراجعه به آراء عمومی همچنان نامشخص می ماند. در نهایت، چون درصدر اصل ۵۹ به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه به آراء عمومی » اشاره شده است با احتیاط به نظر می رسد که چون هدف وضع قانون است و تکلیف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسی ) و نهایتاً (در قانونگذاری عادی ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پیشنهاد همه پرسی همان مقامات صالح پیشنهاد به صورت لوایح و طرحهای قانونی باشند. در این خصوص اصل ۷۴ قانون اساسی مقرر می دارد:
«لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم میشود و طرحهای قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است»
بدین ترتیب ، می توان پیشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلی را که باید به آراء عمومی گذاشته شود (و درخواست آنان به تصویب مجلس برسد)هیات وزیران یا نمایندگان مجلس فرض نمود.
سوم . عزل و نصب رئیس صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
اصل ۱۷۵ سابق می داشت که رسانه های گروهی (رادیو و تلویزیون )«زیر نظر مشترک قوای سه گانه قضاییه ، مقننه و مجریه اداره خواهد شد . ترتیب آن را قانون معین میکند»
در اجرای اصل مذکور، قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مصوب ۸/۱۰/۵۹ در مواد ۱ و ۲ مقرر می داشت که هر یک از قوا با تعیین یک یک نماینده به صورت شورای سرپرستی ، سازمان را اداره خواهند نمود. این نمایندگان می بایست از سوی قوای سه گانه می بایست از سوی قوای سه گانه انتخاب و معرفی می شدند . از سوی دیگر، به موجب بند ۴ ماده ۷ قانون مذکور «تعیین معرفی می شدند از سوی دیگر به موجب بند ۴ ماده ۷ قانون مذکور «تعیین مدیر عامل با اکثریت آراء از افراد خارج از خود »با شورای سرپرستی بود.
درمقررات مذکور برای مقام رهبری نظارت مستقیم پیش بینی نشده بود.
اهمیت صدا و سیما و نقض تبلیغاتی تعیین کننده آن، سازمان را به صورت یک نهاد سیاسی موثر در آورده بود بدین خاطر «تمرکز از مدیریت صدا و سیمای به صورتی از قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور کار شورای بازنگری قرار گرفت. اصل ۱۷۵ اصلاحی مقرر می دارد :
«در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تامین گردد .نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مرکب از نمایندگان رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هرکدام دو نفر)نظارت بر این سازمان خواهند داشت.»
در این اصل رئیس سازمان منصوب مقام رهبری است، و در نتیجه ، در مقابل او مسئولیت دارد. از طرف دیگر ، نظارت نمایندگان قوای سه گانه بر امور صدا و سیما مسئولیت رئیس مذکور در مقابل قوای سه گانه نیز می باشد . این مسئولیت مضاعف در مقابل دو مقام غیر همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهای دوگانه مذکور (رهبری و شورای قوای سه گانه ) اختلافی پیش آید ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبری بر نظارت نمایندگان قوای سه گانه مرجح خواهد بود، که در این صورت موضوع نظارت شورای قوای سه گانه ضعیف و عملاً منتفی به نظر می رسد . به هر حال، ذیل اصل ۱۷۵ مقرر می دارد :
«خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین
می کند.»
چهارم . حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه
قانون اسای سیستم تفکیک قوای سه گانه (اصل ۵۷) را مقرر داشته است ، بدین ترتیب که هر یک از قوای مذکور وظایف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممکن است بین آنها ارتباطی موضوعی در خصوص سازمان و تشکیلات و مسائلی وجود داشته باشد و یا تعارضی در صلاحیت آنها مشاهده شود. از طریق تنظیم روابط
می توان موجبات تشریک مساعی بین سه قوه را به منظور نیل به هماهنگی و حسن اجرای امور فراهم نمود.
قانون اساسی ۱۳۵۸ مسئولیت «تنظیم روابط سه گانه » را بر عهده رئیس جمهور قرار داده بود (اصل ۱۱۳ سابق )در بازنگری ، این موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه » (بند ۷ اصل ۱۱۰ )جز صلاحیت های مقام رهبری قرار گرفته است.
عنوان مذکور یک اصل کلی است که از طریق آن نمی توان به جزئیات مشخص و روشنی دست یافت ، زیرا اوضاع و احوال کشور در هر زمان مستلزم تدبیر و حرکت متناسب است. تنظیم روابط در واقع یک کردار سیاسی است که نمی توان آن را در قالب موضوعات مشخصی درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبری به علت اشرافی که بر قوای سه گانه دارد می تواند به حکمیت و داوری بنشیند و اختلاف فی ما بین را، هرچه که باشد، حل کند بدیهی است در این صورت اصول قانون اساسی حاکم بر قوای مذکور همچنان می بایست پابرجا باشد.
پنجم. حل معضلات نظام از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام
تجربه ده ساله در جمهوری اسلامی ایران نشان داد که علی رغم وجود نهادها و سازمانهای گوناگون و تفکیک قوا و تعیین تکلیف هر یک در قانون اساسی، انجام وظیفه و اتخاذ تصمیم در برخی از امور به راحتی قابل اعمال نیست. قانون اساسی دارای اصول ثابتی بود که گریز یا انحراف از آن موجب شکستن حرمت وآمریت آن می شد. این امر البته نمی توانست به صلاح جامعه ای باشد که خود را ملتزم و متعهد نسبت به حاکمیت قانون می داند.
از جمله مواردی که منشاء اشکالات و اختلافات گردید، مساله تعارض بین صلاحیت مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بر سر برخورد مصالح نظام با موازین شرعی بود که شرح و جریان آن در صفحات پیش بیان گردید.
امر مذکور، در فرمان ۴/۲/۶۸ به عنوان تصمیم قانون اساسی پیشنهاد شد، و بدین ترتیب اصل کلی «حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » جزء وظایف و اختیارات رهبر قرار گرفت (بند ۸ اصل ۱۱۰)
مقام رهبری برای تصمیمات فوق العاده یا مجمع مذکور را به مشورت می طلبد و یا آنکه حل مسائل را به آنان می سپارد برای روشن شدن امر به بررسی آن می پردازیم:
الف . تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام
مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط رهبری تشکیل می شود و قانون اساسی در خصوص ترکیب اعضای مجمع اعلام داشته است که : «اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می نماید» (اصل ۱۱۲) ؛ اما با توجه به فرامین صادره ملاکی بدین ترتیب در مورد اعضای ثابت و متغیر مشخص گردیده است :
۱ . روسای قوای سه گانه ،
۲ . فقهای شورای نگهبان ،
۳ . نمایندگان ویژه رهبری،
۴ . وزیر مربوط،
۵ . رئیس کمیسیون مربوطه مجلس ،
ب . وظایف اختلاف مجلس شورای نگهبان : به موجب اصل ۱۱۲ قانون اساسی «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تامین نکند» تشکیل می شود، و پس از مشورتهای لازم اتخاذ تصمیم می نماید . نظر به اینکه مجمع در این خصوص ناگزیر از ورود به جزئیات امر می باشد ، نیاز به یک آیین نامه داخلی دارد. به همین خاطر ذیل اصل مذکور چنین مقرر داشته است :
«مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تایید مقام رهبری خواهد رسید.»
۲. همکاری با رهبری در حل معضلات نظام : اصل ۱۱۰ (۸) یکی از وظایف و اختیارات رهبری را « حل معضلات نظام که از طریق عادی قابل حل نیست ، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » مقرر داشته است.
هرچند که تاکنون حل اختلاف مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان به عنوان موضوع اصلی حل معضلات نظام شناخته شده است ، اما این عبارت (معضلات نظام )مبهم و کلی به نظر می رسد و می تواند شامل هر مساله ای در قلمرو و اختیارات و مسئولیت های هر یک از قوای سه گانه باشد . از سوی دیگر ، عبارت «از طریق عادی قابل حل نیست »راه را برای هرگونه گریز از نظام تعیین شده در قانون اساسی باز می گذارد.
بدین ترتیب ملاحظه میشود که اصل مذکور دست مقام رهبری را با کمک مجمع تشخیص مصلحت نظام در دخالت و تصرف نسبت به کلیه امور بازگذاشته است.
۳ . مشاوره رهبری: به موجب قسمتی از اصل ۱۱۲ «مجمع تشخیص مصلحت نظام… مشاوره در اموری را که رهبری به آنان ارجاع
می دهد» بر عهده دارد . بنابراین مجمع مذکور که اکثر اعضای آن را مقامات و مسئولان عالی مقام تشکیل می دهند به عنوان مشاور ، مقام رهبری را یاری می نمایند. از جمله موارد مشاوره ای که قانون اساسی بدان تصریح نموده بدین شرح است :
۱) «تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام » ( بند ۱ اصل ۱۱۰ )
۲ ) «مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص ملحت نظام طی حکمی خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی… پیشنهاد می نماید .» (اصل ۱۷۷).
۴ . سایر وظایف :
۱ ) در صورت فوت یا کناره گیری یا عزل رهبر… شورایی مرکب از رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام همه وظایف رهبری را بر عهده می گیرد» (اصل ۱۰۷)
۲ ) «این شورا در خصوص وظایف بندهای ۱ و ۳ و ۵ و ۱۰ و قسمتهای «د» و «هـ» و «و» بند ۶ اصل ۱۱۰ پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می کند.» (اصل ۱۰۷).
۳ ) اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام در شورای بازنگری قانون اساسی عضویت دارند (اصل ۱۷۷ ).
بخش دوم
تغییرات و تتمیم در قوای عالیه کشور
در بازنگری قانون اساسی تغییرات عمده و اضافاتی در وظایف و اختیارات قوای ثلاثه صورت گرفته است که اهم آنها بدین ترتیب مورد بررسی قرار می گیرد:
بند اول :
در قوه مقننه
اول . در مورد نام مجلس
نام مجلس در قانون اساسی ۱۳۵۸ «مجلس شورای ملی» پیش بینی شده بود. مناقشات سیاسی سال اول انقلاب ، مقام رهبری را بر آن داشت که نام «مجلس شورای اسلامی » را برگزیند. این تغییر نام هرچند که موضوعاًجزء تییرات قانون اساسی به شمار می رود، اما قوه مقننه در جلسه مورخ ۳۱/۴/۵۹ خود با قید دو فوریت تصویب نمود که نام مجلس «مجلس شورای اسلامی » تعیین گردد و علاوه بر آن ، به موجب ماده ۱ قانون بازنگری «در تمامی اصول و سرفصلها و مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ، عبارت «مجلس شورای ملی » به مجلس شورای اسلامی تغییر یابد».
دوم . در تفویض اختیار تصویب اساسنامه دستگاههای دولتی
اصل ۸۵ قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ در موارد ضروری اختیار تفویض وضع بعضی از قوانین را از سوی مجلس به کمیسیونهای داخلی خود داده بود، به شرط آنکه این قوانین به صورت آزمایشی و موقت اجرا گردد و تصویب نهایی آن با مجلس باشد.
از سوی دیگر، موضوع تصویب اساسنامه سازمانهای دولتی موجب اشغال وقت مجلس بود. اصل حاکمیت قانون ایجاب می کند که ایجاد امور عمومی و یا تاسیس موسسات عمومی باید به موجب قانون و در حدود قانون اساسی باشد. به عبارت بهتر، این امر از صلاحیت های مجلس شورای اسلامی به شمار می رود و ظاهراً به نظر می رسد که این امر قابل واگذاری نباشد. اما از سوی دیگر ، هر یک از موسسات دولتی دارای اساسنامه ویژه هستند تا براساس آن بتوان اعمال وظیفه نمود. این اساسنامه نوعاً جنبه فنی وتخصصی دارد و مطالبی نیست که در پارلمان محل بحث و گفتگو قرار گیرد، بخصوص اینکه بعضاً دارای مطالب مشابه است. بنابراین ضمن اینکه اصل تاسیس سازمان به تصویب مجلس می رسد تصویب اساسنامه را می توان به نهاد دیگری واگذار کرد . در بازنگری قانون اساسی ظاهراً این موضوع مدنظر قرار گرفته و پاراگراف ذیل بدین شرح به اصل ۸۵ قانون اساسی اضافه گردیده است :
«همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل ۷۲ به کمیسیون های ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد . در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ ، برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد.»
با توجه به این مراتب قانونی :
ـ تصویب دائمی اساسنامه های به وسیله «کمیسیون ذیربط » بخ منزله «قانون» بوده ، همانند قوانین مستلزم نظارت شورای نگهبان خواهد بود. این موضوع از ظاهر عبارت « با رعایت اصل ۷۲ »مذکور در اصل اصلاحی مشهود است.
ـ تصویب دائمی اساسنامه ها به وسیله «دولت» به منزله «تصویب نامه و آیین نامه » بوده و مستلزم نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی ـ که ناظر بر قانونیت مصوبات هیات وزیران است (اصل ۱۳۸) ـ
می باشد .
علی رغم وجوه قانونی مذکور در خصوص مطابقت اساسنامه های مصوب با قانون اساسی و یا سایر قوانین به نظر می رسد که خلط موضوع پیش آمده باشد، زیرا در قسمتی از اصل آمده است که :
«مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد . تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است ».
همچنین در قسمتی دیگر مقرر شده است :
«مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد»
نظارت دوگانه ای که در عبارات مذکور برای «مصوبات دولت»مقرر گردیده ظاهراً منطقی به نظر نمی رسد ، و با این وصف می توان گفت چنانچه به جای «مصوبات دولت »در عبارت اول «مصوبات کمیسیون »عنوان شود، ایراد یاد شده به ترتیب ذیل رفع خواهد شد:
«مصوبات کمیسیون نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است.»
سوم . در نظارت سیاسی بر اعمال رئیس جمهور
قانون اساسی ۱۳۵۸ حق سوال (اصل ۸۸) و حق استیضاح (اصل ۸۹) وزیران و اعضای دولت را برای قوه مقننه مقرر داشته بود. این حقوق هنوز به قوت خود باقی است. در بازنگری قانون اساسی حق سوال و حق استیضاح از رئیس جمهور نیز بدین شرح مقرر گردیده است:
۱ . به موجب اصل ۸۸ اصلاحی «در هر مورد که حداقل یک چهارم کل نمایندگان مجلس شورای اسلامی از رئیس جمهوری… درباره یکی از وظایف (وی)سوال جواب دهد. و این سوال نباید در مورد رئیس جمهور بیش از یک ماه…به تاخیر افتد مگر با عذر موجه به تشخیص مجلس شورای اسلامی ».
۲ . به موجب قسمت دوم اصل ۸۹ اصلاحی «در صورتی که حداقل یک سوم از نمایندگان مجلس شورای اسلامی رئیس جمهور را در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه مجریه و اداره امور اجرایی کشور مورد استیضاح قرار دهند، رئیس جمهور باید ظرف مدت یک ماه پس از طرح آن در مجلس شورای حاضر شود، و در خصوص مسائل طرح شده توضیحات کافی بدهد. در صورتی که پس از بیانات نمایندگان مخالف و موافق و پاسخ رئیس جمهور، اکثر دوسوم کل نمایندگان به عدم کفایت رئیس جمهور رای دادند، مراتب جهت اجرای بند ۱۰ اصل ۱۱۰ به اطلاع مقام رهبری میرسد» در این ارتباط ، براساس اصل ۱۱۰ (۱۰) «عزل رئیس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور…(با) رای مجلس شورای اسلامی و عدم کفایت وی براساس اصل ۸۹» از وظایف و اختیارات مقام رهبری است.
در خصوص اصل مذکور نکته ای جالب توجه مشاهده می شود :
در بین انواع دموکراسی سیستم ایران از جهت انتخاب مستقیم رئیس جمهور توسط مردم مشابه سیستم ریاستی و از جهت تعیین دولت که انتخاب غیر مستقیم مردم میباشد مشابه سیستم پارلمانی است. در این خصوص مجلس شورای اسلامی که مشروعیت خود را مستقیماً از مردم می گیرد بر دولت که مشروعیت خود را از طریق رئیس جمهور و مجلس به دست می آورد، برتری دارد . این برتری البته قابل توجیه و منطقی به نظر می رسد؛ اما در آنجا که رئیس جمهور و مجلس شورای اسلامی هر دو دارای مشروعیت یکسان مردمی هستند (علاوه بر آن ، رئیس جمهوری دارای مشروعیت فراگیر ملی و عالی ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری است )مساله نظارت مجلس بر وی (در مقام ریاست جمهوری نه ریاست دولت) بحث برانگیز به نظر می رسد.
چهارم . در نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی بر
تصویب نامه های دولت
اصل ۱۲۶ سابق مقرر داشته بود:
«تصویب نامه و آیین نامه های دولت پس از تصویب هیات وزیران به اطلاع رئیس جمهور می رسد و در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر هیات وزیران می فرستد»
نظارت رئیس جمهور بر مصوبات هیات دولت، قبل از بازنگری قانون اساسی ، به لحاظ اینکه ریاست هیات وزیران با نخست وزیر بود (اصل ۱۳۴ سابق )موجه به نظر می رسید، اما اکنون به خاطر آنکه «ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است…»(اصل ۱۳۴ اصلاحی )وی خود در تصویب مصوبات مباشرت و مشارکت دارد، و علی الاوصول ، نظارت او بر قانونیت مصوبات و ترتیب مذکور (اصل ۱۲۶سابق ) منتفی است پس اگر فرض نظارت را باز قبول داشته باشیم مقام دیگری این امر را می بایست بر عهده می گرفت. ذیل اصل ۱۳۸ اصلاحی، نظارت مذکور را بدین ترتیب بیان داشته است :
«تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل ، ضمن ابلاغ برای اجرا ، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد»
در اصلاحیه اخیر دو نکته قابل توجه است :
نکته اول مربوط به «مقام ناظر» بر مصوبه دولت است. در خصوص ضرورت واگذاری وضع مقررات به دولت (که علی الاوصول وضع هرگونه مقررات مربوط به اعمال قوه مقننه است) دلایل سیاسی و فنی ارائه شده است نظیر:
۱ . تعداد زیاد آیین نامه ها و عدم فرصت کافی در قوه مقننه برای وضع آنها.
۲ . نیاز به صلاحیت فنی در وضع آیین نامه ها و عدم امکان آن برای مجلس،
۳ . احتیاط سیاسی قوه مقننه در وضعآیین نامه ها و واگذاری عمدی آن به قوه مجریه.
حال به دلایل مذکور یا هر دلیلی که تصور شود، ارسال مصوبات به رئیس مجلس ممکن است موجب درگیر شدن قوه مقننه باشد، هر چند که «مقام ناظر»رئیس مجلس است نه مجلس، اما به هر حال ، فضای قوه مقننه از طریق رئیس مجلس از نظر مصلحتی (علاوه بر نظارت قانونی )می تواند نسبت به مصوبات دولت موثر و بازدارنده باشد و کار دولت را در سرعت اجرای امور با وقفه یا اشکال مواجه سازد.
نکته دوم مربوط به همزمانی اقدام دولت در «ابلاغ برای اجرا» و «اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی » است ایرادی که بر این ترتیب وارد به نظر می رسد این است که امکان دارد مصوبه در حال اجرا و یا اجراشده پس از مدتی ، به دلیل خلاف قانون بودن، توسط رئیس مجلس براین تجدید نظر به هیات وزیران باز پس فرستاده شود. در این صورت ؛ اصلاح موخر بر اجرای مقررات به یقین خالی از اشکال نخواهد بود.
بند دوم
قوه مجریه و طرح نوین ریاست جمهوری
وجود دو نهاد مجزای «ریاست جمهوری » و «دولت»مقرر در قانون اساسی ۱۳۵۸ ، از همان آغاز شکل گیری نظام ، برای جامعه ما مساله ساز و مشکل آفرین شده بود. این دو نهاد، هم از لحاظ تفکیک صلاحیت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحیت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمی توانست وافی به مقصود و کارساز باشد. اشکالات عملی گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعیت مهم رئیس جمهور با اختیار وی ، در نصب و عزل وزیران ، در مصوبات و تصمیمات و سیاستها ، عدم هماهنگی در مدیریت قوه مجریه به خوبی مشهود بود، به ترتیبی که جز اصلاح اصول برای تاسیس یک « قوه مجریه منسجم و هماهنگ » راه دیگری به نظر نمی رسید. به هر حال ، در بازنگری قانون اساسی پست نخست وزیر کلاً حذف، و ریاست دولت و وظایف و اختیارات مربوط به ریاست جمهوری واگذار شد. اهم موارد بدین شرح است:
اول . در هیات وزیران
در نظام نوین قوه مقننه مجریه ، میدان وسیع «ریاست هیات وزیران » و مسائل مربوط به آن در اختیار رئیس جمهور قرار گرفت، که مجموعه اصول اصلاحی و تتمیمی آن بدین شرح قابل بررسی است:
الف . ریاست هیات وزیران
به موجب اصل ۱۳۴ اصلاحی «ریاست هیات وزیران با رئیس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیات وزیران و هیات دولت می پردازد و با همکاری وزیران ، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می کند.
در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه های دولتی، در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود ، لازم الاجرا است. رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیات وزیران است.»
در اصل مذکور چند نکته قابل توجه است :
۱ . نظارت : نظارت از جمله اصول کلیدی ، مدیریت به شمار میرود در اصل مذکور مندرج است. بدین ترتیب، رئیس جمهور که ابتکار تاسیس هیات وزیران را (که علی الاوصول با توجه به برنامه سیاسی مشخصی ایجاد می شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر کار وزیران در چگونگی اجرای برنامه دولت را بایستی بر عهده داشته باشد؛ زیرا هم او مسئول نتایج خوب و بد کار هیات خواهد بود، همچنانکه در ذیل اصل مذکور اشاره شده که «رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیات وزیران است.»
۲ . هماهنگی : وزیران در قوه مجریه دارای دو سمت «وزارت» و «عضویت هیات وزیران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل ۱۳۳ ) و براساس سیاست های تعیین شده مسئولیت های مشخصی بر عهده دارند و در سمت «عضویت هیات وزیران » منفقاً در امور دولت اشتراک مساعی می کنند . قانون اساسی در هر دو مورد هماهنگ سازی «تصمیمهای وزیران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگی «تصمیمات هیات وزیران» را بر عهده رئیس جمهور قرار داده است . تکیه و تاکید بر هماهنگی موجب افزایش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندرونی آن جلوگیری می نماید. تاکید قانون اساسی بر این اصل تا آن حد میباشد که رئیس جمهور علاوه بر کسب رای اعتماد فردی «وزیران» از مجلس (اصل ۱۳۳ )موظف است برای «هیات وزیران»نیز پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر رای اعتماد بگیرذ (قسمت اول اصل ۸۷) . قرینه تاکید بر هماهنگی در این خصوص مشهود است که در دوران تصدی نیز رئیس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف می توانداز مجلس برای هیات وزیران تقاضای رای اعتماد کند»(قسمت دوم اصل ۸۷)تا به این ترتیب حتی المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از میان برداشته شود،و به نظر می رسد که مجلس در صورت بقای اختلاف نتواند به دولت رای اعتماد بدهد.
۳ . همکاری : هماهنگی بین وزیران به ترتیب مذکور مستلزم اجابت عملی هر یک از آنان در همکاری با رئیس جمهور، «تعیین خط مشی های دولت » و در «اجرای قوانین »در واقع می توان گفت هماهنگی در تصمیمات دولت خواهد بود در غیر این صورت حتی نظارت بر کار وزیران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوی رئیس جمهور به وی این امکان را می دهد تا وزیر ناهماهنگ را عزل نماید(اصل ۱۳۶).
۴ . حل اختلاف : تقسیم و تفکیک منطقی وظایف بین دستگاههای مختلف یکی از ضروریات به نظر می رسد. وظایف خاص مدیریت دولتی شامل امور مختلفی است که براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی ایجاد می گردد و حدود اختیارت هر یک از وزیران را قانون معین می کند (اصل ۱۳۳)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراک مساعی دارای وظایف و اختیارات تفکیک شده است. گاه اتفاق می افتد که در تعیین قلمرو وظایف دستگاهها ابهامهایی به نظر می آید که یا ناشی از قانون و یا ناشی از اقدام دولت و اختلاف برداشت میان مقامات مجری است به هرحال و بدین ترتیب ، اختلاف نظر و تداخل وظایف محتمل است. تجربیات گذشته نشان دهنده پایداری اختلافاتی از این دست بوده است .
این امر در بازنگری مورد توجه قرار گرفته و در اصل ۱۳۴ مراتبی برای حل اختلاف مقرر شده است که بدین ترتیب نتیجه گیری میشود:
در صورتی که اختلاف نظر و یا تداخل وظایف ناشی از قانون باشد ، مجلس شورای اسلامی از طریق «تفسیر یا تغییر قانون » قادر به حل اختلاف و تفکیک وظایف خواهد بود.
در صورتی که اختلاف و تداخل در وظایف جنبه اجرایی داشته باشد، برای حل اختلاف «تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ میشود لازم الاجرا است»
ب . ریاست برنامه و بودجه و امور استخدامی
تهیه بودجه کل کشور بر عهده دولت«اصل ۵۲»و تعیین برنامه و خطی مشی دولت بر عهده رئیس جمهور و رئیس هیات وزیران است «اصل ۱۳۴».
امور برنامه و بودجه از جهت تامین و اجرا ریشه در کلیت جامعه دارد، و ما به الاشتراک کلیه دستگاههاو سازمانهای عمومی است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقیم با شبکه مشترک دولت دارد و لازمه تصمیمات هماهنگ دولت نیز می باشد.
امور اداری و استخدامی نیز ار جهت تنظیم نظام اداری جامع و نظام استخدامی یکسان و متعادل از جمله وسایل و ابزار کار دولت است.
اصولاً هیچ دستگاهی دولتی را نمی توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی می دانست. این امور مشترک شایسته استقرار در مرکز دولت و هیات وزیران می باشد که مرکز مشترک کل دستگاههاس دولتی است.
در رژیم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداری و استخدامی کشور وابسته به نخست وزیر بود. پس از انقلاب و حتی پس از تصویب قانون اساسی سازمانهای مذکور همچنان وابسته به نخست وزیری ماند. از سوی دیگر، مسئولیت نخست وزیر بسیار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هیات وزیران » بود (اصل ۱۳۴ سابق).
مساله عدم مسئولیت فردی نخست وزیر موجب شده بود که موضوع سازمانهای وابسته به نخست وزیری (و از جمله سازمانهای مذکور ) این سئوال را مطرح سازدکه «آیا می توان این چنین سازمانهایی را که وسیله و ابزار نظارت نخست وزیر بر کار وزیران و هماهنگی تصمیمات دولت و تعیین برنامه و خط مشی دولت… است از نخست وزیری متنزع و به وزارتخانه ای واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذکور شورای نگهبان اعلام داشت:
«وجود یا ایجاد سازمانهای وابسته به نخست وزیری که وسیله و ابزار نظارت نخست وزیر بر کار وزیران و هماهنگی تصمیمات دولت و تعیین برنامه و خط مشی دولت به طور کلی مربوط به وظایف مزبور از نخست وزیر و واگذاری آنها به وزارتخانه های دیگر قانون اساسی مغایر است…»
با وجود این ،مجلس شورای اسلامی به موجب قانون ۱۶/۱۰/۶۷ «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغییر داد و شورای نگهبان نیز با توضیحاتی این تغییر را خلاف شرع و قانون اساسی ندانست.
در ارتباط با مورد مذکور ، اصل ۱۲۶ جدید مقرر می دارد:
«رئیس جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می تواند اداره آنها را بر عهده دیگری بگذارد.»
بدین ترتیب ، رئیس جمهور به عنوان رئیس هیات وزیران ، با در اختیار داشتن سازمانهای مذکور ، ابزار لازم را برای نظارت و هماهنگی در اختیار دارد. بدیهی است که وی در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب اصل ۱۲۶ مذکور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شورای اسلمامی مسئول است »(اصل ۱۲۲).
ج . اعطای نمایندگی ویژه
قانون اساسی وظایف رئیس جمهور و هیات وزیران را در اصول متعدد تصریحاً مشخص نموده و تعیین حدود وظایف و اختیارات وزیران را به قانون عادی محول ساخته است (اصل ۱۳۳) بنابراین وظایف و اختیارات همه اعضای رئیسه قوه مجریه براساس قانون است (اصل حاکمیت قانون ) مقتضای حاکمیت قانون استمرار و ثبات و پایندگی آن است ؛ اما گاه اتفاق می افتد که به دلیل رخدادهای فوق العاده ، اموری اتفاقی و ناپدیدار و گذرا پیش
می آید که حل و فصل آن فوری و ضروری است و در کوتاه مدت دسترسی به قانون متناسب و ویژه ممکن نیست . در چنین حالتی دولت ناگزیر به اتخاذ تصمیم متناسب و شایسته خواهد بود.
این گونه امور به لحاظ آنکه در ردیف امور پیش بینی شده نیست عنوان «موارد خاص»پیدا می کند. در این خصوص اصل ۱۲۷ جدید مقرراتی بدین شرح را بیان داشته است:
«رئیس جمهور می تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصویب هیات وزیران نماینده یا نمایندگانی ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید. در این موارد، تصمیمات نماینده یا نمایندگان مذکور در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران خواهد بود».
ظاهر این اصل نشان می دهد که نمایندگی ویژه در مورد اموری است که ابعاد مختلف (اقتصادی ، اجتماعی ، فرهنگی ، سیاسی و غیره) دارد، و نماینده ویژه علی الاصول بایستی از این طریق بتواند از سوی تمامی اعضای دولت تصمیمات لازم را اتخاذ نماید و اقدامات شایسته را معمول دارد. بنابراین با تعیین نماینده از سوی رئیس جمهور وتصویب از ماموریت سوی هیات وزیران، به نماینده مزبور مشروعیت لازم برای اتخاذ تصمیمات گوناگون داده
می شود.
د . کمیسیون های دولت
اصل بر این است که هیات دولت تحت ریاست رئیس جمهور مرجع اصلی اتخاذ تصمیم در سیاست های کلی دولت است ؛ اما بعضی از امور اداری جنبه های تخصصی و فنی است؛ به ترتبی که فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پیدا می نماید و در حوصله بحث سایر وزیران نیست. با توجه به فراوانی کار دولت و عدم تعلق ارتباط صحیح وزیران با مسائل مذکور (صرف نظراز هماهنگی که درکلیه امور باید وجود داشته باشد) می توان امور تخصصی را با تصویب هیات وزیران ، به هیات کوچکتری از وزیران واگذار نمود. در این خصوص قسمتی از اصل ۱۳۸ اصلاحی مقرر می دارد:
«دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون ها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجرا است.»
هـ . تصممیات دولت
دولت از یک سو به عنوان مقام اجرایی کشور اتخاذ تصمیم های گوناگون می نماید، و از سوی دیگر، در اجرای قوانین ولی برای انجام وظایف خود به وضع تصویبنامه و آیین نامه می پردازد (اصل ۱۳۸ اصلاحی ).
اقدامات مذکور طبیعت دوگانه (تصمیم و تصویب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسی این دو موضوع را از یکدیگر تفکیک ننموده به ترتیبی که کلید اموری که در هیات وزیران به تصویب می رسد، عنوان «تصوینامه » پیدا میکند، و البته تمام موارد نیز به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیل برای تجدیدنظربه هیات وزیران بفرستند (ذیل اصل ۱۳۸ اصلاحی).
به هر حال ، بی تردید هیات وزیران همواره ناگزیر از اتخاذ تصمیمهایی است که در مجموعه مقررات نمی گیرد برای تفکیک این دو امر می توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصویبنامه » را مطابق قانون اساسی اختیار نمود، و در مورد تصمیمها، عنوان «تصویبنامه» و یا «صورتجلسه تصمیمات» هیات وزیران را برگزید. در این صورت ، موارد اخیر نیازی به نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی ندارد، و به نظر می رسد که عمل خلاف قانون اساسی نیز صورت نگرفته است.
دوم . در نصب و عزل وزیران
در بازنگری قانون اساسی، با انتقال وظایف نخست وزیر ، ابتکار هدایت و اداره قوه مجریه کلاً در اختیار رئیس جمهور قرار میگیرد. بدین ترتیب ، نصب (اصل ۱۳۳)و عزل (اصل ۱۳۶)و قبول استعفای (اصل ۱۳۵) وزیران در قوه مجریه با رئیس جمهور است و آنان فرداً و جمعاً در مقابل وی مسئول اند (اصل ۱۳۷) در خصوص عزل، رئیس جمهور راساً اقدام میکند، اما به هر حال ، برای نصب وزیران و تکمیل دولت موافقت مجلس لازم است (۱۳۶)
نکته ای که در اینجا قابل توجه به نظر می رسد این است که در صورت خلاء در مدیریت وزارتخانه ها (مثلاً به دلیل عزل و یا ای عدم اعتماد به بعضی از وزیران ) ذیل اصل ۱۳۵ اصلاحی مقرر
می دارد:
«رئیس جمهور می تواند برای وزارتخانه هایی که وزیر ندارند حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست تعیین نماید.»
این حق قبل از بازنگری قانون اساسی برای نخست وزیر این گونه مقرر شده بود که:
«نخست وزیر می تواند در موارد ضرورت به طور موقت برخی از وزارتخانه ها را بپذیرد».
در مورد اخیر شورای نگهبان در مقام تفسیر چنین نظر داده است:
«در مواردی که برحسب ضرورت به طور موقت نخست وزیر متصدی وزارتخانه ای می شود باید با تصویب رئیس جمهور و تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.»
در موردی که قانون اساسی به رئیس جمهور اجازه می دهد به مدت سه ماه برای وزارتخانه بدون وزیر، سرپرست معین نماید، به نظر می رسد که این اقدام نیازی به تصویب مجلس نداشته باشد؛ زیرا اگر قرار بود مجلس سرپرست تعیین شده را تایید نماید این تایید به منزله رای اعتماد به وزیر تلقی می شد و سرپرست مذکور عملاً عنوان «وزیر» را پیدا می کرد.
به هر حال در صورت تعیین سرپرست برای وزارتخانه بدون وزیر، به نظر می رسد که رئیس جمهور مسئول اقدامات او در مقابل مجلس باشد.
سوم. معاونان رئیس جمهور
با حذف پست نخست وزیر ، رئیس جمهور اشتغالات فراوانی را بر عهده دارد و بعید به نظر می رسد به تنهایی قادر به تصدی و مباشرت کل امور باشد. اصل ۱۲۴ اصلاحی مقرر می دارد :
«رئیس جمهور می تواند برای انجام وظایف قانونی خود معاونانی داشته باشد. معاون اول رئیس جمهور با موافقت وی اداره هیات وزیران و مسئولیت هماهنگی سایر وزارتخانه ها را بر عهده دارد»
تعیین معاون از سوی رئیس جمهور مسئولیت وی را در قبال وظایف و اختیارات قانون اش منتفی نمی کند.
چهارم . توقف فقدان و پایان ریاست جمهوری
قانون اساسی ۱۳۵۸ در اصول ۱۳۰ تا ۱۳۲ مقرراتی را در مورد توقف یا فقدان ریاست جمهوری مقرر داشته بود، بدین ترتیب که در زمان غیبت یا بیماری کمتر از دو ماده و در صورت فوت و کناره گیری یا بیماری بیش از دو ماه و عزل او، شورایی به نام شورای موقت ریاست جمهوری تشکیل می شد. شورا تمام وظایف و اختیارات و امور ریاست جمهوری را، جز امر همه پرسی، به عهده داشت. در صورت فقدان قطعی رئیس جمهور به دلایل مذکور، این شورا موظف بود ترتیبی دهد که حداکثر ظرف مدت پنجاه روز رئیس جمهور جدید انتخاب شود. در زمان شورای موقت، استیضاح و عزل دولت و تجدید نظر در قانون اساسی ممنوع بود.
در بازنگری، اصول مذکور بدین ترتیب اصلاح گردید:
الف. به جای «شورا» معاون رئیس جمهور با موافقت رهبری اختیارات و مسئولیت های وی را بر عهده می گیرد «در صورت فوت معاون اول و یا امور دیگری که مانع انجام وظایف او گردد و نیز در صورتی که رئیس جمهور معاون اول نداشته باشد مقام رهبری فرد دیگری را به جای او منصوب میکند» (اصل ۱۳۱).
ب . «شورایی متشکل از رئیس مجلس و رئیس قوه قضاییه و معاون اول رئیس جمهور موظف است ترتیبی دهد که حداکثر ظرف پنجاه روز رئیس جمهور جدید انتخاب شود.» اصل ۱۳۱.
ج . « در مدتی که اختیارات و مسئولیت های رئیس جمهور بر عهده معاون اول و یا فرد دیگری می باشد ، وزرا را نمی توان استیضاح کرد یا به آنان رای اعتماد داد و نیز نمی توان برای تجدید نظر در قانون اساسی و یا امر همه پرسی اقدام نمود.» (اصل ۱۳۲).
د . «استعفای رئیس جمهور به رهبر تقدیم میشود» (اصل ۱۳۰).
اضافه می نماید که موضوع بیماری و غیبت کمتر از دو ماه رئیس جمهور (که در اصل ۱۳۰ سابق مقرر شده بود)در بازنگری مورد توجه قرار نگرفته است. حال، بر فرض پیش آمدن حالت مذکور می توان گفت که در این خصوص نیز معاون اول می تواند اختیارات و مسئولیت های رئیس جمهور را به عهده بگیرد.

بند سوم :
در مدیریت قوه قضاییه
اول . پیشینه
نگارندگان قانون اساسی ۱۳۵۸ ، تحت تاثیر خاطرات تلخ رژیم گذشته (که قوه قضاییه را عملاً در حد یک وزارتخانه و تحت مدیریت وزیر دادگستری داشت)به منظور جلوگیری از مداخلات ناروای قوای دیگر اصولی را تدوین نمودند که مجموعاً استقلال این قوه و حفظ و حراست حقوق مردم به نحوه اطمینان پیش بینی شده بود. اما با وجود مراتب مثبتی که در تدوین قوه قضاییه وجود داشت، پس از گذشت قریب ده سال به نظر می رسید که اشکالاتی در اداره امور این قوه وجود داشته باشد و بی شک این اشکالات خود می توانست همواره مانعی برای تسکین وجدان جامعه وتامین آرمانهای حقوقی و قضایی ملت باشد.
علت اصلی توقع بازنگری در امر قوه قضاییه ، موضوع شورایی بودن این قوه بود. به موجب اصل یکصد و پنجاه و هفتم سابق «به منظور انجام مسئولیتهای قوه قضاییه شورایی به نام شورای عالی قضایی تشکیل میگردد که بالاترین مقام قوه قضاییه است…»و بدین ترتیب، کلیه مسئولیت های ناشی از مدیریت عالی قوه قضاییه به طریق شورایی اجرا می شد . نظر به اینکه اتخاذ تصمیم در امور فقط با عزم اراده راسخ امکان پذیر است طبعاً شورای عالی سابق، به لحاظ تعدد آراء و نظرات و همچنین افکار و سلیقه های متفاوت اعضای شورا، عملاً نمی توانست تامین کننده اصل مذکور باشد.
دوم . وضع فعلی
الف. در ریاست قوه قضاییه
اصل ۱۵۷ اصلاحی مقرر می دارد :
« به منظور انجام مسئولیت های قوه قضاییه در کلیه امور قضایی و اداری و اجرایی ، مقام رهبری یک نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی و مدیر و مدبر را برای مدت پنج سال به عنوان رئیس قوه قضاییه تعیین می نماید که عالی ترین مقام قوه قضاییه است .»
با این ترتیب ، رئیس قوه قضاییه ابتکار عمل در ایجاد تشکیلات ضروری ، تهیه و تدوین لوایح قضایی و امور اداری و استخدامی قضات را (اصل ۱۵۸ اصلاحی) شخصاً بر عهده دارد، و عموماً تمام مسئولیت های شورای عالی قضایی سابق بر عهده وی قرار گرفته است. اکنون می توان گفت که در این تغییر ، تصمیم گیری آسان است ؛ اما سپردن تصمیمات مهم نظیم عزل و نصب و انتقال قضات و نظایر آن در دست یک مقام، قابل تامل به نظر می رسد . البته رئیس قوه قضاییه در بعضی از موارد نظیر نصب رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل کشور با مشورت قضات دیوان عالی کشور (اصل ۱۶۲ اصلاحی)و تغییر محل خدمت و سمت قضات ، به اقتضای مصلحت جامعه، پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل کشور (اصل ۱۶۴ اصلاحی)اقدام می نماید، اما به هر حال ، اتخاذ تصمیم با شخص وی می باشد.
ب . وزیر دادگستری
در اصل ۱۶۰ سابق مقرر شده بود :
«وزیر دادگستری کلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضاییه با قوه مجریه و قوه مقننه را بر عهده دارد…»
در بازنگری اصل مذکور، به منظور سبک کردن کار رئیس قوه قضاییه به وی اختیار داده شده است که اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض کند. در این صورت ، وزیر دادگستری دارای همان اختیارات و وظایفی خواهد بود که در قوانین برای وزیران، به عنوان عالی ترین مقام اجرایی، پیش بینی می شود. در مورد این اصل دو نکته قابل توجه است.
نکته او در مورد کلیه مسائل مربوط به روابط قوه قضاییه با قوای مجریه و مقننه است. عمده ترین موارد مقرر بین قوه قضاییه و قوای دیگر موضوع لوایح و بودجه است :
۱ . یکی از وظایف رئیس قوه قضاییه «تهیه لوایح قضایی متناسب با جمهوری اسلامی »(اصل ۱۵۸) است. از سوی دیگر «لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم میشود…»(اصل ۷۴) به این ترتیب ، وزیر دادگستری لایحه تهیه شده در قوه قضاییه را اخذ میکند و آن را برای تصویب به هیات وزیران می برد. لوایح قضایی معمولاً متضمن قواعد و موازین تخصصی، فنی و حقوقی است که بررسی آن باید به یک گروه تخصصی سپرده می شود هیات وزیران نوعاً با موضوعات مذکور سنخیت ندارد، اما می توان قضیه را بدین صورت توجیه نمود که تصویب لوایح قضایی توسط هیات وزیران به تناسب موضوع هماهنگیهای لازم را بین قوای قضاییه و مجریه ایجاد می کند . از سوی دیگر می توان این سوال را مطرح ساخت که چنانچه هیات دولت لوایح قوه قضاییه را تصویب نکند چه راه قانونی برای خروج از بن بست وجود خواهد داشت؟ بر هر حال، قانون اساسی برای این سوال پاسخ مجاب کننده ای ندارد . این حالت ، مساله استقلال قوه قضاییه (اصل ۱۵۷ ) را نیز با اشکال مواجه می سازد.
۲ . «بودجه سالانه کل کشور (و من جمله بودجه قوه قضاییه ) از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد…» (اصل ۵۲) در این خصوص نیز وزیر دادگستری کار دفاع از بودجه مربوط را در هیات وزیران و در مجلس بر عهده خواهد داشت. قوه مجریه و قوه مقننه از این طریق می توانند قوه قضاییه را در مضیقه و فشار قرار دهند.
نکته دوم مربوط به قسمت دوم اصل ۱۶۰ می باشد که مقرر میدارد:
«رئیس قوه قضاییه می تواند اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض کند. در این صورت، وزیر دادگستری دارای همان اختیارات و وظایفی خواهد بود که در قوانین برای وزرا به عنوان عالی ترین مقام اجرایی پیش بینی میشود.»
از این جهت که قسمتی از وظایف رئیس قوه قضاییه را وزیر دادگستری انجام دهد، این امر تفویض اختیار محسوب میشود و دارای آثار حقوقی است:
۱ . رابطه حقوقی بین رئیس قوه قضاییه و وزیر دادگستری یک رابطه سازمانی است. به همین جهت ، رئیس قوه هر موقع مقتضی بداند می تواند اختیارات واگذار شده را لغو نماید و آن را شخصاً بر عهده بگیرد.
۲ . اختیارات مذکور از حیطه سازمان قوه قضاییه خارج میشود ، و در نتیجه ، رئیس قوه قضاییه مسئولیت نهایی امور تفویض شده را بر عهده دارد. از سوی دیگر نیز منطبق سازمانی ایجاب میکند که وزیر دادگستری نسبت به امور مذکور در مقابل رئیس قوه قضاییه مسئول باشد نه مقام دیگر. رئیس قوه قضاییه بنابراین حق خواهد داشت همواره نسبت به اجرای صحیح اختیارات نظارت نماید و در صورت لزوم اختیارات را لغو کند.
۳ . قانون اساسی اثر قانونی خاصی را به مراتب تفویض اختیار رئیس قوه قضاییه به وزیر دادگستری مترتب ساخته است؛ بدین ترتیب که وزیر دارای همان اختیارات و وظایفی است که قوانین برای سایر وزرا پیش بینی کرده است (ذیل اصل ۱۶۰)بیان این مطلب این نگرانی را به وجود می آورد که در آن وزیر دادگستری «اختیارات تام مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات» را، به لحاظ وزارت و عضویت در قوه مجریه، در دست داشته باشد؛ یعنی از نظر پاسخگویی درخصوص موارد مذکور همانند سایر وزیران در مقابل رئیس جمهور و مجلس (اصل ۱۳۷)مسئول باشد. منطق اداری در این خصوص ایجاب میکند که وزیر دادگستری ـ حسب مورد ـ در مقام معاونت رئیس قوه قضاییه قرار گیرد به عبارت روشن تر، می توان گفت وزیر دادگستری، در قسمت اول اصل ۱۶۰ اصالتاً عضو قوه مجریه است، و در خصوص قسمت دوم اصل مذکور وکالتاًاز سوی رئیس قوه قضاییه عمل میکند. بنابراین حق و تکلیفی که قانون اساسی به ترتیب مذکور برای وی مقرر داشته قابل تامل است.
بند چهارم . در تاسیس شورای عالی امنیت کشور
در اصل ۱۱۰ سابق تشکیل شورای عالی دفاع ملی بر عهده رهبری، در مقام فرماندهی کل نیروهای مسلح ، قرار داشت . این شورا مرکب از رئیس جمهور، نخست وزیر، رئیس ستاد مشترک، فرمانده کل سپاه پاسداران ، وزیر دفاع و دو مشاوره به تعیین رهبر بود که در خصوص امور لشکری و نظامی (دفاعی ) اتخاذ تصمیم می نمود.
هر چند که ظاهر ترکیب شورای عالی دفاع چنین به نظر می رسید که امور انتظامی خارج از حیطه اقتدار آن شورا باشد. با وجود این ، موضوع تعیین رئیس شهربانی جمهوری اسلامی ایران توسط فرماندهی کل قوا مورد اختلاف رئیس جمهور و نخست وزیر وقت قرار گرفت که شورای نگهبان تفسیراً اعلام نمود که :
«نصب رئیس شهربانی کل کشور به عنوان فرماندهی کل نیروهای مسلح براساس اصل ۱۱۰ موجه نیست و وظایفی که برای فرماندهی کل نیروهای مسلح در این اصل تعیین شده شامل آن نمیشود»
به موجب قانون «راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور» مصوب ۸/۶/۶۲ شورای امنیت کشور، به منظور مشورت در امور امنیتی با وزیر کشور و زیر نظر وی تشکیل گردید. اما تجربه ده ساله اخیر، خصوصاً زمان جنگ، نشان داد که امور کشوری و لشکری از جهت امنیت ملی و استقلال و تمامیت ارضی کشور و همچنین روابط خارجی به یکدیگر مربوط میشود . این ارتباط مورد توجه شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفت و شورای عالی واحدی (اصل ۱۷۶) تحت عنوان «شورای عالی امنیت ملی»تشکیل شد که به بررسی آن می پردازیم:
اول . هدفها و وظایف شورا
قسمت اول اصل ۱۷۶ مقرر می دارد :
«به منظور تامین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی ، شورای عالی امنیت ملی به ریاست رئیس جمهوری با وظایف زیر تشکیل میگردد:
۱ . تعیین سیاست های دفاعی ـ امنیتی کشور در محدوده سیاستهای کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری،
۲ . هماهنگ نمودن فعالیت های سیاسی، اطلاعاتی ، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی ـ امنتی .
۳ . بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی»
بنابراین ملاحظه میشود که «امور دفاعی ـ امنیتی » در محدوده سیاست های واحد (سیاست های تعیین شده از سوی مقام رهبری) قرار می گیرد، و در نتیجه، از این طریق هماهنگیهای لازم در تامین امنیت داخلی و پاسداری از استقلال و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی به عمل می آید .
دوم . ترکیب شورا
قسمت دوم اصل ۱۷۶ اعضای شورای عالی امنیت ملی را بدین شرح مقرر نموده است:
ـ روسای قوای سه گانه ،
ـ رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح،
ـ مسئول امور برنامه و بودجه ،
ـ دو نمانیده به انتخاب مقام رهبری،
ـ وزرای امور خارجه، کشور و اطلاعات،
ـ حسب مورد وزیر مربوط و عالی ترین مقام ارتش و سپاه .
اهمیت شورا از این جهت مشخص می شود که در ترتیب مذکور تمام مقامات و مسئولان کلیدی کشور که به نحوی از انحاء در تامین خواسته های شورای عالی و اعمال هدفهای دفاهی ـ امنیتی موثرندـ عضویت دارند و مجتمعاً قادرند تصمیمات فوق العاده را اتخاذ نمایند.
سوم . تشکیلات درونی شورا
قسمت سوم اصل ۱۷۶ مقرر می دارد :
«شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف خود شوراهای فرعی از قبیل دفاع و شورای امنیت کشور تشکیل می دهد. ریاست هر یک از شوراهای فرعی با رئیس جمهور یا یکی از اعضای شورای عالی است که از طرف رئیس جمهور تعیین می شود»
مقررات مذکور در بیان تشکیل شوراهای فرعی، از باب تمثیلی ، شورای دفاع (در امور دفاعی )را از شورای امنیت (در امور امنیتی) متمایز ساخته است. این تفکیک نشان دهنده این است که شورای عالی امنیت ملی در مقام تدوین و تعیین خط مشی کلی و هماهنگ قرار دارد و آنگاه که تصمیمات کلی مشخص گردید، در مقام اجرا، امور دفاعی و امور امنیتی علی الاصول از یکدیگر تفکیک می شوند، که در این صورت :
اولاً نیروهای انتظامی طبق معمول (با تجویز مقام رهبری و تعیین رئیس جمهور) زیر نظر وزیر کشور و شورای امنیت کشور، در سطح داخلی مراقب امنیت کشور هستند.
ثانیاً، نیروهای نظامی زیر نظر رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح وشورای دفاع (و تحت ریاست فائقه فرمانده کل نیروهای مسلح ) مسئولیت حفظ حدود و ثغور کشور را بر عهده می گیرند.
ناگفته نماند که این تقسیم بندی موضوعی ، هیچگاه مانع آن نخواهد بود که نیروهای مسلح در مواقع لزوم تحت نظارت فعال مقام رهبری (فرماندهی کل نیروهای مسلح) و با هماهنگی شورای عالی امنیت ملی (به ریاست رئیس جمهور )عمل کنند. زمان جنگ و شرایط اضطراری ممکن است چنین وضعیتی را ایجاب کند.
چهارم . حدود اختیارات و مصوبات شورای عالی و شوراهای فرعی
آخرین قسمت اصل ۱۷۶ مقرر می دارد:
«حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون معین میکند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی می رسد .مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تایید مقام رهبری قابل اجراست .»
الف . مصوبات شورای عالی امنیت ملی
شورای عالی امنیت ملی نهادی است که تحت ریاست رئیس جمهور تشکیل میشود و برطبق سیاست های کلی تعیین شده از سوی مقام رهبری اقدام می کند مقام رهبری که تعیین کننده سیاستهای کلی نظام است (بند ۱ اصل ۱۱۰) ناظر بر حسن اجرای آن (بند ۲ اصل ۱۱۰ ) نیز هست. به عبارت دیگر، می توان گفت که مقام مذکور نظارت بر حسن اجرای امور تصمیمها و مصوبات شورای عالی امنیت ملی را داراست ، همچنانچکه مصوبات آن پس از تایید آن مقام (رهبری) قابل اجراست (ذیل اصل ۱۷۶).
با تصریحی که در این خصوص به عمل آمده است هیچ قرینه ای وجود ندارد که شورای مذکور از سوی قوای مقننه و مجریه ماذون و در مقابل آنها مسئول باشد.
قانون اساسی تصریحی به مواد مصوبات شورا ننموده است، اما به وضوح چنین به نظر می رسد که این شورا فعالیتهای مربوط در ارتباط با تدابیر دفاعی ـ امیتی (اصل ۱۷۶) مصوباتی داشته باشد. نظر به اینکه شورای مذکور مستقل از قوای ثلاثه و از جمله قوه مقننه است، به نظر می رسد که مصوبات آن در حکم قانون لازم الاجرا باشد.
نکته ای که در این خصوص جلب نظر می کند این است که کار شورا و مصوبات آن در مواردی که ارتباط با سیاستهای دفاعی ـ امنیتی دارد ممکن است به امور جنگ و صلح منجر گردد و شورا در محدوده سیاست های مقام رهبری پیمان نظامی یا قرارداد صلح با یک یا چند کشور را تصویب نماید. در این خصوص به نظر
میرسد که اقدامات مستقل شورا، هرچه که باشد، نمی تواند مغایر سایر اصول قانون اساسی باشد.
ب . حدود اختیارات شوراهای فرعی
ظاهراً به نظر می رسد که قانون به انجام امور شوراهای فرعی حاکمیت داشته باشد و قانونگذار بتواند با توجه به مصالح کشور حدودی را بر وظایف و اختیارات آنها مقرر می دارد . اما قانون اساسی عوامل قدرتمندی را مقرر داشته است که براساس آنها مجلس شورای درمقام وضع قانون در این خصوص قدرت محدودی دارد. این عوامل عبارتند از :
۱ . فرماندهی کل نیروهای مسلح : این عامل که بر کلیه نهادهای سیاسی کشور و از جمله مجلس شورای اسلامی ولایت مطلقه دارد، مستقل عمل میکند در این خصوص «تعیین سیاست های دفاعی ـ امنیتی کشور در محدوده سیاستهای کلی تعیین شده از طرف مقام رهبری »(بند ۱ اصل ۱۷۶) است، و به این ترتیب ، علی الظاهر قانونگذار نمی تواند اختیارات چندانی در تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی مذکور داشته باشد. از سوی دیگر، مجلس شورای اسلامی که در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع میکند (اصل ۷۱)نمی تواند قوانینی وضع کند (اصل ۷۲) حدمقرر در این مورد را می توان همان هکم مندرج در بند ۱ اصل ۱۷۶ (سیاستهای تعیین شده از سوی مقام رهبری)دانست.
۲ . شورای عالی امنیت ملی: شوراهای فرعی هرکدام اجرا کننده یکی از وظایف شورای عالی امنیت ملی هستند. ارتباط مذکور ایجاب می کند که هر شورای فرعی ـ که تحت ریاست رئیس جمهور یا مقام ماذون از سوی اوست ـ با هماهنگی شورای عالی اقدام کند. شورای عالی نیز به سهم خود در محدوده سیاست های مقام رهبری قرار می گیرد که مستقل از قوه مقننه قانونگذاری است.
با توجه به مراتب مذکور ، مساله تعیین حدود و وظایف شوراهای فرعی به موجب قانون (قسمتی از ذیل اصل ۱۷۶)در محدوده های یاد شده بسیار ناچیز و یا غیر عملی خواهد بود.
نتیجه
۱ . قانون اساسی به خاطر قلمرو وسیع و نفوذ عمیقی که بر تمامیت جامعه سیاسی دارد، لزوماً باید واجد اصول و معیارهایی باشد که به راحتی جذب جامعه و سطوح مختلف آن گردد تا بر پایه آن هدایت و تنظیم امور و راحتی مسیر شده ، آورنده نظم و امنیت در زندگی سیاسی، اجتماعی ، اقتصادی و فرهنگی مردم باشد و بدین خاطر باید همواره از جامعیت ، تناسب ، تطابق و مقبولیت لازم برخوردار باشد تا از طریق آن بتوان روابط سیاسی زمامداری و مردم را در شرایط مطلوب و منصفانه تنظیم نمود.
۲ . تغییرات و تحولات سیاسی و اجتماعی به گونه ای است که هر جامعه سیاسی را همواره با مسائل و مستحدثات جدیدی روبرو میسازد. در نتیجه این دگرگونیها که قانونمند جامعه همراه با تحویل زمان دستخوش تغییرات و تحولات قرار می گیرد.
قانون اساسی، به عنوان سند حقوقی و سیاسی جامعه، چون مرتبط با زندگی مردم است خواه ناخواه در چنین حالتی به بازنگری و تغییرات لازم نیاز دارد تا جامعیت ، تناسب و مقبولیت آن همواره تامین گردد.
۳ . قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در تجربه کوتاه اجرای آن (از سال ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۸ ) هرچند که در جریان تحولات فراوان اجتماعی قرار نداشت ، اما در تاروپود واقعیت ها و تجربه اجرا نشان داد که مشکلاتی بر سر راه اجرای آن وجود دارد که دارای ابعاد فرهنگی ، سیاسی ، اجتماعی ، اداری و غیره است. به هر حال ، صرف نظر از اینکه اشکال مربوط به قانون، اجرای قانون و یا مجریان قانون بود، قانون اساسی کشورها مورد تغییرات اصولی قرار گرفت.
۴. در تغییرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران علاوه بر نگرشهای گوناگون ، تاکید فراوان بر تمرکز امور مدیریت در نهادهای مهم سیاسی شده است. بدین ترتیب ، ظاهراً به نظر میرسد که در تصمیم گیری و اجرای امور در نهادهای مربوط موانع و مشکلات بازدارنده از میان رفته باشد.
۵ . بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ همانند تدوین و تصویب قانون اساسی در سال ۱۳۵۸ درمدت کوتاه (ظرف چند ماه ) صورت گرفت. تجربه ثابت نموده است که شتاب فراوان در امر تاسیس و قانونگذاری از تعمق ، دقت و ظرافت مفاهیم و الفاظ میکاهد، به ترتیبی که پس از تصویب ،در ارزیابی اصول و مواد اشکالاتی ظاهر میگردد که رفع آن دیگر امکان پذیر نیست. در بررسی اصول مورد بازنگری ایرادهایی مشاهده گردید که دلیل آن را صرفاً می توان ناشی از شتابزدگی در بازنگری دانست.
۶ . با ارزیابی اصول مورد بازنگری به نکات مثبت و منفی متعددی بر می خوریم، اما به هر حال ، میزان توفیق در اجرای صحیح اصول اصلاحی و تتمیمی را باید به زمان واگذار کرد.

منبع:
1 – JEAN GICQUEL :Droit constitutionnel et des institutions politiques, p. 210.
2 – Jeacques DONNEDIEU DE VABRES: L\’Etat , Que sais-je, P.U.F., 1975 .p. 21. et, s.
3 – Vattel
4 – George BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J ., 1977,p.87.
5 – constitution cutumiere.
6 – constitution non ecrite.
7 – constitution ecrite.
8 – constitution souple.
9 – constitution rigide.
10 – pouvoir constituant
11 – pouvoir constituant originair
12 – pouvoir rigide.
13 – pouvoir constituant deriver.
14 – MARCEL PRELOT et JEAN BOULOUIS: institutions politiques et droit constitutionnel Paris Dalloz, Septieme edition, p. 206 et s.
15 – plebilite
16 – charte
17 – CHARLES CADOUX: Droit constitutionnel et institutions politiques Theorie generale politiques, Editions cujas, 1972.p.205.
18 ـ سی ی یس یکی از اعضای هیات مدیره انقلابی فرانسه بود.
19 – Georges BURDEAU: p.90.
20 – Joseph Barthelemy
21 – J.J Russean
22 – Marcel PRELOT ET Jean BOULOUIS : p.227.
23 ـ ژان ژاک روسو: قرارداد اجتماعی ، ترجمه غلامحسین زیرک زاده ـ چاپ چهر، ص 80 .
24 – parallalisme des formes
25 – pouvir constitutuant
26 – CHARLES CADOUX:p . 213.
27 – CHARLES CADOUX:p .216.
28 ـ دیباچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
29 ـ اصل 27 متمم قانون اساسی مشروطیت .
30 ـ اصول 26 و 30 و 91 متمم قانون ق . ا . مشروطیت.
31 و 32 ـ اصل 27 متمم ق. ا . مشروطیت.
33 ـ اصل 46 متمم ق . ا . مشروطیت.
34 ـ اصل 50 متمم ق . ا . مشروطیت.
35 ـ اصل 48 ق . ا . مشروطیت.
36 ـ اصول 5 و 6 و 7و 8و62 و 107 و 114 و غیره ق . ا .
37 ـ اصول 50 و 60 و 113 و 124 و 133 ق . ا .
38 – Royer Collard
39 – JEAN GICOUEL : Droit constitutionnel , p. 205.
40 ـ مجله حوزه \”نهضت قانونگذاری \”شماره 24، بهمن و اسفند 1366 ، ص 20 .
41 ـ روزنامه جمهوری اسلامی ، شماره 2873 ـ 5/2/68.
42 ـ اصول 57 و 157 و 175 و 176 و 91 ق . ا.
43 ـ اصل 112 ق . ا. \”مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تامین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهند و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است ،به دستور رهبری تشکیل می شود…\”
44 ـ تعیین اعضای مجمع تشخیص مصلحت با مقام رهبری است (اصل 112) و تاکنون روال بر این بوده است که اعضا عبارت از سران سه قوه، فقهای شورای نگهبان ، نمایندگان رهبری، وزیر مربوط و… بوده است (حکم امام خمینی ، 17/11/66).
45 ـ ضمیمه روزنامه رسمی شماره 12957 ـ 6/6/68 اصلاحات و تغییرات و تتمیم قانون اساسی مصوب 1358.
46 ـ اصل 109 اصلاحی \”شرایط و صفات رهبر :
1 ) صلاحیت علمی لازم برای افتاء در ابواب مختلف فقه،
2 ) عدالت و تقوای لازم برای رهبری امت اسلام،
3 ) بینش صحیح سیاسی و اجتماعی ، تدبیر ، شجاعت ، مدیریت و قدرت کافی برای انجام امور رهبری \”.
47 ـ اصل 107 اصلاحی.
48 ـ نگارنده: مدیریت سیاسی (از سیاستگذاری تا سیاستگذاری ) انتشارات ریاست جمهوری 1366 ، ص 49 .
49 ـ رک . دکتر علیمحمد اقتداری : سازمان و مدیریت چاپ هیجدهم ، انتشارات مولوی تهران ، 1366.
50 ـ دیباچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
51 ـ دکتر علیمحمد اقتداری : همان ماخذ ، ص 63 .
52 ـ دکتر قاسم زاده : حقوق اساسی، چاپ هفتم ، ابن سینا ، تهران 1340، ص 12.
53 ـ روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران ، شماره 12914 ـ
13/4/68.
54 ـ فرمان 17/11/66 امام خمینی و فرمان //68 آیه الله خامنه ای.
55 ـ اصل 72 ق . ا .\”مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل 96 آمده به عهده شورای نگهبان است\”.
56 ـ ذیل اصل 138 ق . ا . :\”تصویبنامه و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد\”.
57 ـ دموکراسیهای معاصر براساس روابط مردم با دولت طبقه بندی میشود:
1 ) اگر مردم مستقیماً رئیس را انتخاب کنند، دموکراسی ریاستی نامیده میشود به این رژیم تفکیک قوا نیز می گویند(نظیر آمریکا)
2 ) اگر حکومت مع الواسطه توسط مردم و از بین نمایندگان مردم تعیین گردد، دموکراسی قراردادی و یا هیات وابسته نامیده می شود (نظیر سوئیس)
3 ) اگر خارج از اتکای مردم و مجلس ، رئیس کشور برای تعیین دولت دخالت کند و آن را به تایید مجلس برساند دموکراسی گفته می شود (نظیر انگلستان ).
58 ـ اصل 114 ق . ا . \”رئیس جمهور برای مدت چهارسال با رای مستقیم مردم انتخاب میشود…\”
59 ـ الف ) اصل 133 ق . ا. \”وزراء به پیشنهاد رئیس جمهور برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی می شوند…\”
ب ) اصل 87 ق . ا. \”رئیس جمهور برای هیات وزیران پس از تشکیل و پیش از هر اقدام دیگر باید از مجلس رای اعتماد بگیرد…\”
60 ـ اصل 62 ق . ا . \”مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رای مجلس انتخاب می شوند تشکیل میگردد…\”
61 ـ دکتر عبدالحمید ابوالمحمد: حقوق اداری ، انتشارات دانشگاه تهران 1358 ، تهران 1353 ، ج 1 ، ص 59 و 60.
62 ـ نامه 36178 ـ 20/5/63 نخست وزیر به شورای نگهبان (نقل از کتاب دکتر سید جلال الدین مدنی : حقوق اساسی در جمهوری اسلامی ایران ، سروش ، تهران 1366 ، ج 4/ص 448 .
63 ـ نامه 1619 ـ 3/7/63 شورای نگهبان به نخست وزیر (همان ماخذ ، ص 448 ).
64 ـ شورای نگهبان ـ 27/10/63 (همان ماخذ ، ص 358 ) :\” نظارت برنامه و بودجه جهت پیشگیری از دوباره کار و هدر رفتن نیروی انسانی و مالی و برای پیشرفت عملیات عمرانی طبق برنامه ها و طرحهای پیش بینی شده با اشراف نخست وزیر بر کلیه امور اجرایی و نظارتی که برحسب اصل 134 قانون اساسی بر کار وزیران دارد، منافی نیست…\”
65 ـ ذیل اصل 141 سابق.
66 ـ نامه 9341 ـ 16/5/62 شورای نگهبان به ریاست جمهوری (همان ماخذ ، ص 435).
67 ـ رک . دکتر منوچهر طباطبایی موتمنی : حقوق اداری ـ انتشارات دانشگاه ، تهران 1345 ، ج 1 ، ص 45.
68 ـ نامه 21480 ـ 26/10/60 نخست وزیر و پاسخ شورای نگهبان (دکتر سید جلال الدین مدنی : همان ماخذ، ص 408.)

نویسنده : دکتر سید محمد هاشمی