اصلاح قانون رسیدگی به تخلفات اداری و ضرورت های پیش رو

اصلاح قانون رسیدگی به تخلفات اداری و ضرورت های پیش رو

ثبات وپایداری قانون وطولانی بودن دوره اعتباروروایی قوانین،یک ویژگی مهم ویک مزیت محسوب می گردد.بااین وجوداصلاح وتغییرقوانین ودرمواردی الغاءونسخ تمام ویا بخشی ازیک قانون نیز ممکن است یک امتیازباشد. لزوم اصلاح قوانین درمواردی ممکن است به دلیل کم توجهی ونداشتن جامع نگری وآینده اندیشی درزمان تدوین وتصویب قانون باشد.در موارد بسیارنیزتغییرقوانین به دلیل بروزتغییرات درمحیط اجرای قانون ویا درموضوعی است که قانون برای آن تدوین شده است،به این معنی که تغییرات پیرامونی، تغییرقانون رابه امری الزامی تبدیل نموده است.همچنین، انقضاء دوره اعتبارقانون؛ ادامه اجرای آن راغیرممکن می سازد.علی ایحال می توان اینگونه پنداشت که “ثبات”و “تغییر” برای قانون در شرایط زمانی ومکانی متفاوت، ضرورت پیدامی کند واز ارزش اجرایی یکسان برخوردارهستند.

یکی ازقوانین جاری که ضرورت بازنگری واصلاح پاره ای ازمواد آن ضروری می نماید؛ “قانون رسیدگی به تخلفات اداری- مصوب۷/۹/۱۳۷۲ وآیین نامه اجرایی آن می باشد.با توجه به کارکرد قانون درجامعه و در تنظیم مناسبات بین اعضای جامعه وازجمله تعیین مشخصه ها ومرزهای”حقوق” و” تکالیف” متقابل اشخاص نسبت به یکدیگروایجا د نظم وتعادل دررفتار فردی،خانوادگی واجتماعی؛ به خوبی قابل فهم است که هدف قا نون گذارازتدوین وتصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری، الزام کارکنان موضوع قانون به انجام تکالیف مختلف ایشان دربرابر دستگاه متبوع ونیزصیانت ازحقوق مستخدم دربرابرتعدی وتعرض دستگاه بوده است، به گونه ای که ازرهگذرتوجه واجرای قانون امکان تضییع حقوق مستخدم منتفی گردد.امابرخی کاستی ها درتدوین و پاره ای اشکالات در اجراء، قانون مذکوررا به ابزاری برای تهدید کارکنان و تحدید حقوق آنان مبدل ساخته است. اولین ایراد قانون،عنوان آن به نظر می رسد. هنگامی که این قانون”قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان” نامیده می شود،این شبهه به ذهن می رسد که از منظر قانون وقانونگذار تخلف کارکنان امری بدیهی بوده و لذا به عنوان اصلی مسلم ، زیربنای قانون راتشکیل می دهد.ازطرف دیگرهنگامی که صرفاً ازتخلف اداری کارکنان یاد شده است- هرچندپاره ای تخلفات وتعدیات ممکن ازسوی دستگاه نیز، مورداشاره والبته نهی قرارگرفته باشد- این تصور تقویت می گرددکه اولاً دستگاه مبرا ازتخلف شناخته شده است وثانیاً مستخدم برای دفاع ازحقوق خود وملزم ساختن دستگاه به انجام تکلیف خود دربرابرمستخدم، امکان تمسک واستناد به این قانون راندارد. البته وجوددیوان عدالت اداری ونیزتصریحات صورت گرفته درقانون استخدام کشوری درباب تکالیف دستگاه هاوایجاد ضمانت های اجرایی؛تاحدودی نقص مذکوررابرطرف ساخته است امابا این وجود وبه منظورجلوگیری ازتشدید آثارروانی که از عنوان این قانون نشئات می گیرد ونیز به منظورپیشگیری ازاستفاده یک سویه وناصحیح ازقانون تغییرعنوان آن به عناوینی چون:”قانون انضباط اداری”ویا “قانون تنظیم مناسبات اداری”ویا “قانون سلامت اداری” مفید به نظرمی آید.

ترکیب اعضای هیاءت های رسیدگی به تخلفات اداری وچگونگی انتخاب وانتصاب آنها نیز،خود موجب مستقل دیگری برای نادیده گرفته شدن حقوق کارکنان ویاتجاوزبه حقوق ایشان باتوسل به این قانون است. هرچندبرخلاف اصل ” انصاف” وجه غالب قانون، مربوط به تخلفات تعریف شده ومنتسب به کارکنان است امابا این وجو”کارکنان”به عنوان موضوع اصلی قانون ودلیل موجودیت هیاءت های رسیدگی به تخلفات ، فاقد “نماینده منتخب” درترکیب هیاءت های مذکورمی باشند.به همین دلیل وازآنجا که اعضای هیاءت ها منتخب وگماشته دستگاه هستند، از استقلال لازم برای رسیدگی منصفانه وصدور رای عادلانه،برخوردار نمی باشند.به عبارت روشنتر،در این شرایط، دستگاه های دولتی بطورهمزمان هم درمقام شاکی وهم به عنوان قاضی ودادستان، در برابر مستخدم متهم به ارتکاب تخلف اداری ظاهر می شوند.نتیجه چنین شرایط نابرابری ازقبل معلوم است.! خلاصه آنکه هیاءت هابطورمعمول با جانبداری ازدستگاه ودرجهت تامین نظروانجام خواسته دستگاه وارد عمل شده وآراء آنها غالبًا متضمن محکومیت مستخدمین می باشد. به منظوربرطرف ساختن این ایراد بزرگ وبه منظور صیانت از حقوق مستخدم متهم -که فاقدهرنوع وهرمقدارقدرت بازدارنده وتاثیرگذار است- لازم است تانماینده ویانمایندگان کارکنان هردستگاه با نسبت وترکیب موءثردرهیاءت هاعضویت داشته باشند.برای جلوگیری ازگرفتارآمدن این مهم در دام تشریفات وظاهرسازی های زیانبار وممانعت ازمقاومت دستگاه هادربرابرنمایندگان منتخب، ضروری است تافرآیند انتخاب نمایندگان به صورت قانونمند وبامشارکت جدی و واقعی کارکنان باشد. درتایید ودر اثبات ضرورت حضورنمایندگان کارکنان درترکیب اعضای هیاءت های بدوی وتجدیدنظررسیدگی به تخلفات اداری، همین بس که درتشکل های مشابه نظیر کمیته ها وهیاءت های حل اختلاف ونظارتی: صنفی،دانشجویی وکارگری؛همه اشخاص وطرف های احتمالی دعوی و مسایل موردرسیدگی، دارای نماینده به عنوان عضو فعال و حق مشارکت موثر در رسیدگی وتصمیم گیری هستند.

بعضی ازعناوین تخلفاتی تعیین شده درقانون،باتوجه به گذشت زمان دیگرموضوعیت نداشته وحذف آنها ضروری است.بطور مثال همکاری با ساواک منحله ویاعضویت در تشکیلات فراماسونری، به عنوان نمونه هایی ازتخلفات اداری مورداشاره قرارگرفته اند.صرف نظرازاینکه عضویت درتشکیلات فراماسونری تخلف اداری است یارفتاروتخلفی سیاسی اجتماعی؛ چنانچه غیرقانونی بودن فعالیت فراماسون ها در جمهوری اسلامی ایران وخاصه فعالیت وموجودیت تشکیلا تی آنهارا بدانیم،عضویت دراین تشکیلات منتفی است.همچنین با گذشت ۳۰ سال از شکل گیری نظام جمهوری اسلامی در ایران و گذشت ۳۰ سال ازانحلال ساواک وتوجه به این مهم که عمر اداری کارمند علی القاعده از۳۰ سال تجاوز نمی کند واز سوی دیگر با توجه به اقدامات هیاءت های پاکسازی وبازخوانی پرونده های ساواک وشناسایی منابع ودیگر افراد مرتبط با ساواک؛چنانچه فرض رابراین قراردهیم که کارمندی از روزهای ابتدایی استخدام خود، باساواک همکاری داشنه است – اتفاقی نادر و تقریباً استثنایی – هم اینک عمراداری قدیمی ترین کارمند دولت از زمان انحلال ساواک کمتر است.لذا اشاره به مصادیقی از این نوع تخلفات اداری در قانون ، ضرورت ندارد. برخی دیگر ازمصادیق ذکر شده در ماده ۸ قانون نیز دارای ابهام جدی است.بطورمثال:دربند۱۲ این ماده مشخصه ها وحدود تماس مجاز و غیرمجازبا اتباع بیگانه ومرجع تشخیص آن، معین نیست. دربند۲۰ نیز به علت عدم ارایه الگویی واحد و تعریفی مورد توافق از”حجاب اسلامی” اشکال جدی وجود دارد کما اینکه تفسیرهای سلیقه ای واحیاناً غلط از حجاب چه بسا موجب ومستمسکی برای ایذاء و تهدید هر از چندگاه مستخدمین به ویژه خانم های کارمند قرار گیرد. این اشکال زمانی بیشتر می شود که نوع حجاب و پوشش و رفتار زنان و مردان کارمند در جامعه مورد پذیرش قرار دارد وچه بسا همان پوشش ورفتار در محدوده سازمان واداره مورد ایراد قرار گرفته وتخلف محسوب شود.حال اگر محل تجلی حجاب را لباس کارمندان در نظر آوریم مسئله از اهمیت بیشتری برخوردار می گردد؛ زیرا هنگامی که برای کارمند وبرای زمان حضور او در محل خدمت ومحیط اداری و متناسب با شغل و وظیفه او لباس مخصوص و لباس متحدالشکل(یونیفورم) درنظرگرفته نشده ودراختیار او فرار داده نشده است، نمی توان ونباید کارمند را به دلیل پوشیدن لباسی که استفاده از آن در شهرودرکوچه وبازار مانعی ندارد؛ با اتهام واحیاناً محکومیت و مجازات مواجه ساخت. بند۲۱ این ماده نیزبه علت عدم معرفی شئون وعدم احصاء شعایر مورد نظر قانونگذار دارای ابهام است.مبهم بودن ونامشخص بودن موضوع تخلف ومعلق ساختن مصادیق تخلف به تفسیر و سلیقه های متفاوت اشخاص،خطر بزرگی است که حقوق اداری و حیثیت شغلی،کرامت انسانی و آبروی اجتماعی کارکنان مشمول قانون را در معرض تهدید قرار می دهد.لازم است تا در قانون “فعل”و”ترک فعل” که تخلف شناخته می شود به روشنی مشخص شده و موءلفه های آن و عناصر آن دقیقاً تعیین گردد.پاره ای دیگر از تخلفات اداری یاد شده در این ماده ، موضوع قانون مجازات اسلامی است وبا فرض اثبات تخلف و جرم در هیاءت های رسیدگی به تخلفات اداری ونیز محاکم صالح در اجرای قانون مجازات اسلامی، اعمال دو مجازات مستقل برای یک جرم، چندان عادلانه به نظر نمی رسد.

درماده۹قانون ودرمبحث تنبیهات اداری نیز ،ایرادهایی وجود دارد که در ادامه بعضی از آنها مورد اشاره قرارمی گیرند: دربند ” ه” این ماده تغییر محل جغرافیایی خدمت به مدت یک تا پنج سال پیش بینی شده است.این تنبیه که به “نفی بلد ” و “تبعید ” بی شباهت نیست، از جمله مجازات های شدیدی است که اعمال آن از سوی محاکم به ندرت وفقط در مجازات مجرمان حرفه ای ،سابقه دار و خطرناک صورت می گیرد. این مجازات به هر تقدیر مشکلاتی را نیز برای خانواده فرد محکوم درپی خواهد داشت و عواقب مجازات خانواده فرد محکوم را نیز تحت تاثیر قرار خواهد داد.به همین دلیل ضروری است اعمال این مجازات از حدود اختیارات و صلاحیت هیاءت های رسیدگی به تخلفات اداری خارج شده و یا برای کاستن از آثار سوء این مجازات بر خانواده ها ، مدت آن به ۳ ماه تا یک سال کاهش پیدا نماید. در بند “ح” و ” ط” این ماده و در موضوع تعیین مجازات ” بازخرید “ویا “بازنشستگی ” تفاوت آشکار و به عبارت دیگر تبعیض فاحشی میان زن و مرد کارمند مشاهده می گردد.بر اساس این تفاوت برای تخلف مشابه و در شرایط یکسان – که علی الاصول باید مجازات و کیفر مشابه داشته باشد – برای زن صرفاًبه دلیل زن بودن مجازات کمتری در نظرگرفته شده است.این تبعیض که مبنای آن فقط ” جنسیت ” می باشد،با بند های ۹ و ۱۴ اصل سوم ونیز اصول نوزدهم و بیستم قانون اساسی مغایر به نظر می رسد. از سوی دیگر به لحاظ مسوءلیت های شرعی و قانونی بیشتر مردان در مقایسه با زنان از جمله مسوء لیت مردان در تامین نفقه افراد تحت تکفل ؛ تشدید مجازات مردان موجه نمی نماید. تبصره ۴ این ماده بر اعمال فقط یک مجازات برای هر تخلف احراز شده تصریح می نماید. اما تبصره ۱ آن در مغایرت با تبصره ۴ ، اعمال دو مجازات را پیش بینی نموده است. در توضیح مطلب اضافه می نماید:بر اساس بند ز ماده ۹ تنزیل گروه شغلی و بر مبنای بند ط بازنشستگی محکو مان، به عنوان دو مجازات کاملاً مستقل از هم تعیین شده اند، با این وجود و به موجب تبصره ۱ ماده ۹ ، حقوق و مزایای دوره بازنشستگی محکومان به بازنشستگی ؛ پس از کم کردن یک تا دو گروه محاسبه ، تعیین وپرداخت می گردد. با استفاده از اختیارات در نظر گرفته شده در ماده ۱۲؛ بعضی مقامات می توانند راساً پارهای از مجازات ها و تنبیهات مندرج در ماده ۹ قانون را در مورد کارمندان متهم ویا متخلف ، اعمال نمایند.مهم تر از اختیارات تفویض شده به این مقا مات آن است که ،رسیدگی هیاءت های تجدید نظر به اعتراض فرد محکوم نیز به موافقت همان مقامات مشروط شده است. معنی دیگر اعطاء صلاحیت مجازات اشخاص متهم به ارتکاب تخلف – و حتی اشخاص دارای تخلف محرز- بدون ارجاع موضوع به هیاءت های رسیدگی به تخلفات؛ سلب ابتدایی ترین و بدیهی ترین و بلکه سلب تنها حق متهم یعنی “حق دفاع ” و حق بهره مندی از محاکمه قانونی است،امری که در تمام آیین های دادرسی پیش بینی و مورد تاکید قرار گرفته است.محدودیت و ممنوعیت مراجعه اشخاص محکوم شده توسط مقامات تعیین شده در این ماده به هیاءت های تجدید نظر ونیز محکومیت اولیه ایشان بدون انجام تشریفات دادرسی، ظاهراً با اصول سی وچهارم و سی و ششم قانون اساسی مغایرت دارد.به علاوه انتظار اینکه محکومینی از این قبیل که توسط اشخاصی چون وزیر و رییس مجلس شورای اسلامی حکم مجازات آنها صادر شده اشت، از سوی هیاءت های تجدید نظر–در صورت پذیرش اعتراض محکوم و موافقت با ارجاع موضوع به هیاءت تجدید نظر — با تخفیف مجازات و تبرِِیه مواجه شوند؛ امید و انتظاری بی سر انجام است. مضافاً اینکه بموجب اختیارات حاصل از این ماده و موارد مشابه چون ماده ۱۷، افراد متهم به ارتکاب تخلف ،ابتداء ” محکوم و مجازات” می شوندو در موارد استثنایی بعداً “محاکمه ” می شوند. این شیوه و سازوکار با اصل سی و هفتم قانون اساسی در تعارض قرار دارد. در ایرادی دیگر ، در ماده ۱۶ قانون برای افراد مادون – که در مقایسه با افراد ما فوق از اختیارات به مراتب کمتری برخوردار هستند – محکومیت های بیشتری پیش بینی شده است. بموجب این ماده برای افرادی که در سال های ۱۳۴۲ تا ۱۳۵۷ رییس دایره رمز و محرمانه بوده اند، مجازات “انفصال ” و برای مقاماتی چون استاندار و معاون وزیر مجازات “بازخرید ” ویا “بازنشستگی ” در نظر گرفته شده است.

چنین تصور می شود که اگر اساتید و صاحب نظران علم حقوق و کارشناسان اموراداری “قانون رسیدگی به تخلفات اداری ” را از منظر نقد و اصلاح، مورد توجه قرار دهند، قادر خواهند بود با کشف ایرادها و ضعف های آن و از رهگذر ارایه دیدگاه های منطبق با شرایط و ضرورت های زمان حاضر، به مسوءلین ذیصلاح برای تدوین و تصویب قانون جدید و روزآمد کمک نمایند. قانونی که در عین توان بازدارندگی و صلاحیت های تنبیهی؛حقوق و امتیازات قانونی مستخدمین را نیز از کمترین تعرض و تهدید های احتمالی ،مصون نگه دارد. نوشته حاضر شاید نقطه آغازی باشد بر این مهم.

منبع:

غلامرضا کاظمیان پور