وظایف و اختیارات مراجع اداری و رسمی 9-1- اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری در خصوص واگذاری و تفویض اختیارات و وظایف مراجع دولتی

تاریخ: 22 خرداد 1391 کلاسه پرونده: 329/91 شماره دادنامه: 140 موضوع رأی: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری شاکی: علی اکبر براتی دارانی به وکالت از موکلان خویش

بسم الله الرحمن الرحیم مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری گردش کار: آقای علی اکبر براتی دارانی به وکالت از موکلان خویش به موجب لایحه‌ای اعلام کرده است که: حسب سوابق موجود، سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران با شرکت تعاونی مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزی توافقی در خصوص واگذاری اراضی مورد نیاز اعضای تعاونی اخیرالذکر به عمل آورده است و متعاقب آن سند صلح قطعی شماره 11972 – 26/6/1383 در دفترخانه 266 تهران را تنظیم کرده اند. به موجب سند صلح موصوف توافق شده است تا در ازای واگذاری اراضی موات اعلام شده از ناحیه سازمان مسکن و شهرسازی به شرکت تعاونی مذکور، آن شرکت وظایف و تکالیف قانونی سازمان مسکن و شهرسازی را در جهت اعطای نصاب مالکانه، معادل قیمت یا معوض و یا تامین حقوق قانونی آن دسته از مالکان اراضی واگذار شده را که مستحق نصاب مالکانه شناخته می‌شوند به‌عهده بگیرد. پس از واگذاری اراضی مورد اشاره، شرکت تعاونی کارکنان وزارت جهاد کشاورزی از ایفای حقوق مالکانی (از جمله موکلان اینجانب) که از ناحیه سازمان مسکن و شهرسازی مستحق دریافت نصاب مالکانه شناخته و به آن تعاونی معرفی می‌شدند، استنکاف ورزید. این امتناع به طرح دعاوی مختلفی از ناحیه اشخاص ذی نفع (از جمله اینجانب) در جهت دریافت نصاب مالکانه یا معادل قیمتی آن علیه شرکت تعاونی مذکور در محاکم عمومی منجر شد که بعضاً نیز به محکومیت بدوی شرکت تعاونی انجامید. پیرو این محکومیتها و ترس از ادامه روند محکومیت تعاونی مذکور، آن شرکت به دیوان عدالت اداری مراجعه و با تقدیم دادخواستی دایر بر ابطال دستورالعمل نامه شماره 45296-921- 5/6/1385 اداره املاک سازمان مسکن و شهرسازی مبادرت نمود. «توضیح این که، این دستورالعمل در راستای قرارداد واگذاری زمین میان طرفین یاد شده صادر و به موجب آن مقرر شده بود تا شرکت تعاونی موصوف به عنوان قائم مقام سازمان مسکن و شهرسازی به اعطای حقوق مالکانه اشخاص ثالثی که مالک اولیه زمین واگذاری به آن تعاونی بودند، اقدام کند. جزئیات دستورالعمل در پرونده 10/85/1004 و دادنامه صادره شماره 313-7/5/1386 درج شده است.» در جریان رسیدگی به این دادخواست، شعبه دهم دیوان عدالت اداری علی رغم وجود سند رسمی صلح تنظیمی شماره 11972-26/6/1383 در دفترخانه 266 تهران چنین حکم داده است: «مطابق اصول حقوقی و قواعد تقنینی هرگونه اختیار و وظایفی که به موجب قانون به عهده دستگاه دولتی معین قرار داده می‌شود، قابل واگذاری و تفویض به دیگری نیست، چه متعهد مرجع دولتی دیگری باشد و یا این که شخص حقیقی و حقوقی غیر دولتی بوده باشد… و از طرفی علاوه بر غیرقانونی بودن این شرایط اجرای آن نیز با اشکال قانونی مواجه است زیرا با احراز شرایط مالکان اولیه برای برخورداری از مزایای ماده7 قانون زمین شهری توسط سازمان مسکن و شهرسازی آنچه قابلیت اجرا دارد صدور مجوز عمران بخشی از اراضی موات مورد تملک آن سازمان در محدوده زمان معین به مالکین اولیه است که این مجوز نه تنها واگذاری تلقی نمی‌شود مگر پس از عمران زمین موات بلکه در حد خود از ارزشی که بتوان برای آن معادل ریالی تصور کرد نیز برخوردار نیست و اگر از این مطلب اغماض شود اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی همچون شرکت تعاونی مسکن شاکی چگونه زمینهای موات سازمان مسکن و شهرسازی را در اختیار داشته باشم به همین لحاظ حکم به ورود شکایت و ابطال آن رأی صادر می‌شود.» رأی مورد وصف، که مستند احکام صادر شده از محاکم عمومی و تجدیدنظر در سه پرونده مطروحه موکلان اینجانب قرار گرفته بود و در نهایت به رد دعاوی مطرح شده علیه شرکت تعاونی مسکن کارکنان جهاد کشاورزی منجر شد، باعث شد تا اینجانب در راستای دادنامه صادر شده از شعبه دهم و نیز دادنامه صادره شماره 524 مورخ 5/7/1389 صادر شده از شعبه دوم دادگاه عمومی تهران که در بخشی از آن مقرر شده است «… چنانچه خواهان در اجرای مقررات قانونگذاری زمین نصاب مالکانه پرونده‌ای در سازمان شهرسازی تشکیل داده و مرجع مربوط مبادرت به اتخاذ تصمیم کرده است در اعتراض به تصمیم مذکور می‌تواند به دیوان عدالت اداری شکایت کند…» (کلیه آراء مذکور برای ایضاح مطلب به پیوست تقدیم می‌شود)، ناگزیر از مراجعه به دیوان عدالت اداری شدم، در این راستا ضمن تقدیم سه دادخواست مشابه به خواسته “تقاضای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر اعطای نصاب مالکانه” علیه سازمان مسکن و شهرسازی، پرونده هایی به کلاسه های 89/531، 89/528 و 89/567 در شعبه هشتم دیوان عدالت اداری مفتوح شد و مرجع مزبور نیز پس از تشکیل جلسه دادرسی و استماع اظهارات طرفین اختلاف با استنباط کاملاً مخالف و متضاد با رأی صادر شده توسط شعبه دهم دیوان که در آن به صراحت” نقل تعهد وظایف ذاتی دستگاههای دولتی را فاقد وجاهت قانونی” اعلام کرده بود، در هر سه پرونده مذکور (که دادنامه های آن به پیوست تقدیم می‌شود) به طور مشابه چنین انشاء رأی کرده است: «… با عنایت به این که طبق سند صلح قطعی شماره 11972-26/6/1383 دفترخانه شماره 266 تهران شرکت تعاونی مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزی در برابر تحویل گرفتن یک قطعه زمین به مساحت 4750 مترمربع متعهد به تحویل نصاب مالکانه مالکان موضوع این پرونده شده است علی هذا به جهت این که شرکت مذکور قبول تعهد اعطای نصاب مالکانه را کرده است و این امر در مبلغ مال مورد مصالحه موثر قرار داده شده است و از این جهت نقل تعهد از سازمان به شرکت شده است… در
مورد خواسته نصاب مالکانه قرار رد شکایت صادر و اعلام می‎شود…» به بیان واضح‌تر شعبه هشتم دیوان، نقل تعهد از ناحیه دستگاههای دولتی (در موضوع حاضر سازمان مسکن و شهرسازی) به اشخاص ثالث را کاملاً حقوقی و منطبق با قانون موضوعه تلقی کرده است درحالی‌که شعبه دهم دیوان در همین ارتباط هرگونه نقل تعهد وظایف ذاتی دستگاههای دولتی را مردود و فاقد وجاهت قانونی دانسته است. با این وصف اینجانب و موکلان در گمراهی و بلاتکلیفی محض قرار گرفته و نمی‌دانیم که بالاخره باید نصاب مالکانه و حقوق قانونی خویش را از سازمان مسکن و شهرسازی (رأی صادره از شعبه دهم) مطالبه کنیم و یا این که در جهت استیفای این حق باید به شرکت تعاونی مسکن کارکنان جهاد کشاورزی (رأی شعبه هشتم) مراجعه کنیم؟ اینک با عنایت به مراتب فوق و عطف توجه به استنباط مغایر و متضاد شعب هشتم و دهم دیوان عدالت اداری در موضوع با منشاء واحد «… امکان یا عدم امکان نقل تعهد وظایف ذاتی سازمان مسکن و شهرسازی به شرکت تعاونی مسکن کارکنان جهاد کشاورزی» و صدور آراء متهافت از ناحیه این دو شعبه در سه پرونده اشاره شده، رسیدگی موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و اتخاذ تصمیم شایسته مورد استدعاست. گردش کار پرونده‌ها و مشروح آراء به قرار زیر است: الف) شعبه هشتم دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده ‌های شماره 8909980900037531 و 8909980900030567 و 8909980900037528 با موضوع دادخواست آقای علی‌اکبر براتی دارانی به وکالت از موکلان خویش و به طرفیت سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران و به خواسته اعلام استحقاق موکلان به دریافت نصاب مالکانه معادل 1000 مترمربع، همچنین دعوای جلب ثالث سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران به طرفیت موکلان وکیل یاد شده و شرکت تعاونی مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزی و به خواسته صدور رأی به محکومیت شرکت تعاونی مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزی به پرداخت نصاب مالکانه به آنان، به موجب دادنامه‌های شماره 8909970900800556- 16/9/1389 و8909709008005438909970900800542- -15/9/1389 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است: با عنایت به این که طبق سند صلح قطعی شماره 11972-26/6/1383 دفترخانه شماره 266 تهران شرکت تعاونی مسکن کارکنان وزارت جهاد کشاورزی در برابر تحویل گرفتن یک قطعه زمین به مساحت 4750 مترمربع متعهد به تحویل نصاب مالکانه مالکان موضوع این پرونده شده است علی هذا به جهت این که شرکت مذکور قبول تعهد اعطای نصاب مالکانه را کرده است و این امر در مبلغ مال مورد مصالحه موثر قرار داده شده است و از این جهت نقل تعهد از سازمان به شرکت شده و با توجه به این که جلب ثالث به طرفیت شرکت تعاونی و اشخاص حقیقی، حقوق، خصوصی است از مصادیق ماده 13 قانون دیوان به حساب نمی‌آید، علی هذا در مورد خواسته نصاب مالکانه قرار رد شکایت و در مورد جلب ثالث قرار رد دادخواست جلب ثالث صادر و اعلام می‌شود. قرارهای دیوان قطعی است. ب) شعبه دهم دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 10/85/1004 با موضوع دادخواست شرکت تعاونی مسکن جهاد کشاورزی به طرفیت سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران و به خواسته ابطال دستورالعمل مذکور در نامه شماره 45296/921- 5/6/1385 اداره املاک سازمان مسکن و شهرسازی به موجب دادنامه شماره 313- 7/5/1386 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است: حسب محتویات پرونده وکلای شاکی طی دادخواست و لایحه به نامه شماره 45296/921-5/6/1385 اداره کل املاک سازمان مسکن و شهرسازی استان تهران که در راستای قرارداد واگذاری زمین برای امر مسکن واجدان شرایط دریافت زمین اعضای شرکت تعاونی مسکن جهاد کشاورزی صادر شده اعتراض دارند. بدین مضمون که شرکت تعاونی موصوف به عنوان قائم مقام سازمان مسکن و شهرسازی مکلف به اعطای حقوق مالکانه اشخاص ثالثی شده است که در واقع مالک اولیه زمین واگذاری به شرکت تعاونی بوده‌اند و در این جهت طبق اظهار نظر آن سازمان نامه معترض عنه می‌بایست اعطای حقوق مزبور به صورت پرداخت قیمت روز نصاب مالکانه مقرر در ماده 7 قانون زمین شهری انجام شود در صورتی که اگر قیمتی برای 1000 متر مربع حقوق مالکانه مد نظر باشد، قیمت موات و قبل از احیاء بوده و به میزانی است که فرد فاقد مسکن بتواند طبق ضوابطی که سازمان مسکن اعلام می‌کند مسکن مناسب تهیه کند، ضمن این که پرداخت ارزش حقوق مذکور مربوط به مالکان اراضی دایر و بایر شهری موضوع تبصره دو ماده 9 قانون زمین شهری است و آن سازمان طی نامه صادر شده تفاوتی بین این دو قائل نشده است. از طرفی عنوان تعیین قیمت حسب منطق عرف و عقلی از ناحیه طرف شکایت نیز غیرحقوقی است. زیرا هر گاه قانون به صراحت تکلیف موضوعی را روشن می‌کند دیگر جای مراجعه به عرف و عقل نیست و… طرف شکایت طی لایحه دفاعیه به شماره 92815/940 -2/11/1385 عنوان نموده تعهدی برذمه شرکت شاکی جهت اجرای ماده 7 قانون زمین شهری اثبات شده است که باید از عهده آن برآمده و خسارات وارد شده به دولت را نیز جبران کند و هرگونه اعتراض در این خصوص را از خود سلب و ساقط سازد و طبق مفاد تعهد شرکت ملزم به اعطای نصاب مالکانه یا معادل قیمتی آن شده است و عنوان معادل حسب منطق عرفی و عقلی بهای عادله روز است و طبق ماده 7 قانون زمین شهری ضابطه واگذاری مشخص شده است و ادعای شاکی مبنی بر عدم وجود ضابطه صرف ادعا و واهی است و نامه صادر شده تنها انعکاس تعهداتی بوده که شرکت خود قبول کرده است و از آنجا که مباحث مطرح شده ناشی از تعهدات شرکت شاکی و رابطه قراردادی با سازمان است مستند به رأی شماره 33-29/2/1375 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقا
ضای رد شکایت دارد با عنایت به مراتب فوق اولاً: در خصوص صلاحیت دیوان جهت رسیدگی به موضوع با توجه به تعهد ناشی از قرارداد نظر به این که سازمان مسکن و شهرسازی اساساً در راستای اجرای مقررات اداری و وظایف قانونی خود مبنی بر واگذاری زمین به افراد واجد شرایط فاقد مسکن، ملزم به انعقاد قرارداد است و انجام این تکلیف و اجرای مقررات در واقع به عنوان یک اقدام اداری محسوب می‌شود. لذا موضوع شکایت مشمول ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری به نظر می‌رسد و از مصادیق رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره اعلامی نیست. ثانیاً: نامه مورد اعتراض وکلای شاکی دارای چند بند است و بند یک آن دایر بر این که احراز شرایط مالکانه مالکان اولیه اراضی واگذاری به شرکت تعاونی شاکی از وظایف سازمان مسکن و شهرسازی است دارای منشاء قانونی در قانون زمین شهری است و هیچ گونه ایرادی به آن وارد نیست. لیکن سایر بندهای دو و سه و چهار کاملاً مغایر با قانون مورد اشاره به نظر می‌رسد چون طبق اصول حقوقی و قواعد تقنینی هرگونه اختیار و وظایفی که به موجب قانون به عهده دستگاه دولتی معین قرار داده می‌شود قابل واگذاری و تفویض به دیگری نیست چه این که متعهد مرجع دولتی دیگری باشد و یا این که شخص حقیقی و حقوقی غیر دولتی بوده باشد. الا اینکه این امر استثنائاً در خود قانون پیش بینی شود در مانحن فیه طرف شکایت در اجرای اختیارات قانونی خود اقدام به تملک اراضی مالک اولیه بر مبنای تشخیص قانونی موات بودن آن را کرده است و در همین راستا و با اعمال تکلیف قانونی دایر بر تامین مسکن شهرنشینانی که دارای محل سکنی نیستند خاصه از طریق شرکتهای تعاونی مسکن که در اولویت واگذاری قرار دارند پلاک ثبتی 48/1 واقع در بخش 10 تهران را به شرکت تعاونی شاکی واگذار کرده است بدین ترتیب امر تملک و واگذاری مستند به قانون زمین شهری صورت گرفته که در هیچ یک از مواد و تبصره های آن قانون مجوزی برای سازمان مسکن و شهرسازی به عنوان متولی امر اختیار تفویض تکالیف قانونی خود به مراجعان و متقاضیان مسکن پیش بینی نشده است. بنابراین شرط تحمیلی به شرکت شاکی مبنی بر تامین حق و حقوق قانونی مالک اولیه فاقد منشاء قانونی است، از طرفی علاوه بر غیر قانونی بودن این شرط اجرای آن نیز با اشکال قانونی مواجه است زیرا با احراز شرایط مالکان اولیه جهت برخورداری از مزایای ماده 7 قانون زمین شهری توسط سازمان مسکن و شهرسازی آنچه قابلیت اجرا دارد صدور مجوز عمران بخشی از اراضی موات مورد تملک آن سازمان در محدوده زمانی معین به مالکان اولیه است که این مجوز نه تنها واگذاری تلقی نمی‌شود مگر پس از عمران نمودن زمین موات بلکه در حد خود از ارزشی که بتوان برای آن معادل ریالی تصور نمود نیز برخوردار نیست و اگر از این مطلب اغماض شود اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی همچون شرکت تعاونی مسکن شاکی چگونه زمینهای موات سازمان مسکن و شهرسازی را در اختیار داشته باشند و در اجرای این تعهد آن را به تشخیص سازمان به مالکان اولیه واگذار کنند بنابراین علاوه بر غیر قانونی بودن تعهد اخذ شده اجرای آن نیز غیر ممکن است. همچنین برآورد معادل ریالی مجوز مذکور که از اساس دارای اشکال است فاقد مستند قانونی است و قانونگذار صرفاً در تبصره‎های 2 و 9 ماده 9 قانون زمین شهری آن هم تنها در مورد اراضی دایر و بایر شهری پرداخت معادل ارزش ریالی را در نظر گرفته و در خصوص اراضی موات هیچ‌گونه معادلی غیر از متراژ معین از اراضی موات جهت احیاء آن و سپس واگذاری پیش بینی نشده است. بنابراین اعتراض به نامه معترض به در بندهای اعلامی از ناحیه وکلای شاکی وارد است و به همین لحاظ به وارد دانستن شکایت و ابطال آن حکم صادر و اعلام می‌شود. رأی دیوان قطعی است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی در خصوص اعلام تعارض آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری به شرح مندرج در گردشِ کار، نظر به این که در پرونده های فوق الذکر بر اساس مندرجات دادخواست و اسناد و مدارک و سایر خصوصیات منعکس در هر پرونده انشاء رأی شده است و تفاوت مدلول آنها مبتنی بر استنباط متفاوت از حکم واحد قانونگذار به نظر نمی‌رسد، بنابراین موضوع از مصادیق آراء متناقض موضوع بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری تشخیص نمی‌شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری – علی مبشری