حفظ اراضی و جنگلها 7-1- عدم وجود مغایرت آیین نامه اجرایی قانون اصلاح حفظ کاربری اراضی و باغها با قانون یاد شده

تاریخ: 22 آبان 1391
کلاسه پرونده: 365/89
شماره دادنامه: 586
موضوع رأی: عدم ابطال بند (د) و (خ) از ماده 1 و نیز ابطال مواد 13، 12، 11، 3 و 14 از آیین‌نامه اجرایی ماده (14) قانون اصلاح حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب سال 1385، موضوع تصویب نامه شماره 59879/ت37110هـ – 1386/4/19 هیأت وزیران
شاکی: رحیم زارعی شاه آبادی

بسم الله الرحمن الرحیم
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال موادی از آیین نامه اجرایی قانون اصلاح حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیحاتی داده است که خلاصه آن به قرار زیر است:
“الف) در ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی مصوب سالهای 1385و 1374، تغییر کاربری تعریف شده است. نظر به این که تفسیر قانون، مطابق اصل 73 قانون اساسی با مجلس شورای اسلامی است، بند د ماده 1 آیین نامه اجرایی مورد اعتراض که تعریفی از تغییر کاربری ارائه داده است خلاف قانون اساسی است. در قانون، تغییر کاربری ممنوع اعلام شده لیکن در ماده 1 آیین نامه، تفکیک، تقسیم، افراز، نیز ممنوع اعلام شده است. این اقدام نوع تقنین است و خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران.
ب) در ماده 3 آیین نامه به اجرای طرح توسط مالک تصریح شده است. نظر به این که قانون فاقد حکمی راجع به اجرای طرح می‌باشد، ماده 3 آیین نامه قانونگذاری است و این اقدام مستحق ابطال می‌باشد.
ج) در ماده 11 آیین‌نامه، تعیین مصادیق تغییر کاربری به وزارت جهاد کشاورزی محول شده است. این امر خلاف اصل حاکمیت قوای سه گانه علی‌الخصوص قوه مقننه و خارج از اختیارات هیأت وزیران است.
د) در ماده 12 آیین‌نامه اجرایی، توقف عملیات اجرایی و جلوگیری از جرم بر عهده مأموران جهاد کشاورزی محول شده است در حالی که مطابق اصل 156 قانون اساسی کشف جرم و پیشگیری از وقوع جرم از جمله وظایف قوه قضائیه است.
هـ) وظایف مقرر در ماده 13 آیین نامه از قبیل قلع و قمع بنا و مستحدثات و اعاده وضع زمین به حالت اولیه از وظایف قوه قضاییه مصرح در اصل 156 قانون اساسی است.
و) جرم انگاری مذکور در ماده 14 آیین نامه اجرایی معترض عنه، خارج از حدود اختیارات هیأت وزیران است.”
در پاسخ به شکایت شاکی، سرپرست امور تنظیم لوایح و تصویب‌نامه‌ها و دفاع از مصوبات دولت و همچنین مدیر کل دفتر وزارتی وزارت جهاد کشاورزی به موجب لوایح شماره 254244/11603- 24/12/1390 و 37948/020-17/9/1389 توضیحاتی داده‌اند که خلاصه آنها به قرار زیر است:
“1. در قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، تعریفی از «تغییر کاربری» ارائه نشده است.
از سویی در ماده 14 قانون، تصویب آیین نامه اجرایی قانون بر عهده هیأت وزیران محول شده است. بنابراین حکم مقرر در بند د ماده 1 آیین نامه اجرایی قانون در محدوده اختیارات واگذار شده از سوی قانونگذار به هیأت وزیران تصویب شده است. علاوه بر اینها هیأت وزیران می‌تواند مطابق اصل 138 قانون اساسی اقدام مقتضی در تصویب آیین نامه معمول کند.
2. قانونگذار در ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها تشخیص تغییر کاربری و تعیین مصادیق آن را بر عهده وزارت جهاد کشاورزی محول کرده است. بنابراین ماده 11 آیین نامه اجرایی دقیقاً منطبق با ماده 10 قانون تصویب شده است.
3. توقف عملیات اجرایی مصرح در ماده 12 آیین نامه، دقیقاً مطابق با حکم مقرر در ماده 10 قانون تصویب شده است.
4. اجرای طرح که در ماده 3 آیین نامه قید شده است، با لحاظ حکم مقرر در بند1 ماده 7 قانون تصویب شده، زیرا در بند 1 ماده 7 قانون مقرر شده است که کمیسیون تشخیص موارد ضروری تغییر کاربری، در تشخیص ضرورتها باید اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرایی ذی ربط متناسب با کاربری جدید توسط متقاضی را ملحوظ نظر قرار دهند. از این رو ماده 3 نیز با قانون مغایر نیست. ”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هیأت عمومی
الف) با توجه به این که در ماده 14 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و اصلاحیه آن مصوب سالهای 1385و 1374 تهیه و تصویب آیین نامه اجرایی قانون به نظر هیأت وزیران موکول شده است و در قانون مذکور تعریفی از تغییر کاربری ارائه نشده است و هیأت وزیران با اجازه حاصل از حکم مقنن، در بند د ماده یک آیین نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها مصوب 2/3/1386 تغییر کاربری را تعریف کرده است، بنابراین تعریف یاد شده در محدوده اختیارات هیأت وزیران تشخیص می‌شود و مغایرتی با قانون ندارد. ضمناً در بند (خ) از ماده یک آیین نامه اجرایی مورد اعتراض که مقرر شده است «تقسیم: اعم است از تفکیک و افراز و غیر آن» به لحاظ این که بر خلاف ادعای شاکی حکمی در خصوص ممنوعیت تفکیک، تقسیم و افراز ندارد، قابل ابطال تشخیص داده نشد.
ب) مطابق بند یک ماده 7 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، کمیسیون موضوع تبصره یک ماده یک قانون موظف شده است در تشخیص ضرورتها برای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرکها اخذ مجوز لازم از دستگاه اجرایی ذی ربط متناسب با کاربری جدید توسط متقاضی را رعایت کند. نظر به این که ظاهر عبارات دلالت بر ضرورت وجود طرح به منظور تغییر کاربری توسط متقاضی و موافقت دستگاه مربوط دارد، بنابراین حکم مقرر در ماده 3 آیین نامه اجرایی مورد اعتراض که ارائه طرح مورد نظر اشخاص حقیقی و حقوقی برای تغییر کاربری اراضی زراعی و باغها به همراه سایر مدارک به دبیرخانه کمیسیون مربوط در سازمان جهاد کشاورزی استان را مقرر کرده است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال نیست.
ج) مطابق ماده 10 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها و تبصره های ذیل آن مصوب 1374 که ذیلاً نقل می‌شود «هرگونه تغییر کاربری در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب می‌شود، چنانچه به طور غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره (1) ماده (1) این قانون صورت پذیرد، جرم بوده و ماموران جهاد کشاورزی محل، مکلفند نسبت به توقف عملیات اقدام و مراتب را به اداره متبوع جهت انعکاس به مراجع قضایی اعلام نمایند.
تبصره 1- چنانچه مرتکب پس از اعلام جهاد کشاورزی به اقدامات خود ادامه دهد نیروی انتظامی موظف است بنا به درخواست جهاد کشاورزی از ادامه عملیات مرتکب جلوگیری نماید.
تبصره 2- ماموران جهاد کشاورزی موظفند با حضور نماینده دادسرا و در نقاطی که دادسرا نباشد با حضور نماینده دادگاه محل، ضمن تنظیم صورت مجلس رأساً نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضعیت زمین را به حالت اولیه اعاده نمایند.»
مواد 13، 12، 11 و 14 از آیین نامه اجرایی مورد اعتراض با حکم مقنن انطباق دارد و قابل ابطال نیست، زیرا به موجب قانون مذکور اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی، تغییر کاربری محسوب می‌شود چنانچه به طور غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره یک ماده یک قانون صورت پذیرد، جرم خواهد بود. بنابراین در ماده 11 که به موجب آن وزارت جهاد کشاورزی موظف است مصادیق اقداماتی را که تغییر کاربری غیر مجاز است و جرم محسوب می‌شود اعلام کند و همچنین در ماده 14 که تغییر کاربری غیر مجاز را بدون اخذ مجوز از کمیسیون مذکور جرم تلقی کرده است، دقیقاً منطبق با حکم مقرر در ماده 10 قانون به شرح یاد شده است و قابل ابطال نیست. در ضمن ماده 12 از آیین‌نامه مورد اعتراض که توقیف عملیات تغییر کاربری غیر مجاز را با رعایت ماده 10 قانون به عهده ماموران جهاد کشاورزی واگذار کرده است و در ماده 13 نیز ماموران مذکور مکلف شده‌اند در چارچوب تبصره‌های 1 و 2 ماده 10 به وظیفه مقرر عمل کنند و احکام این دو ماده از آیین نامه مغایرتی با حکم مقنن در ماده 10 قانون یاد شده ندارد، قابل ابطال نیست.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
محمدجعفر منتظری