تاریخچه قانون کار در ایران

تاریخچه قانون کار در ایران

سرآغاز پیدایش قوانین کار در ایران به دوره نهضت مشروطیت بازمی‌گردد. با توجه به اینکه اکثریت جمعیت ایران در آن زمان به کار کشاورزی و دامداری اشتغال داشتند درنتیجه هر نوع اصلاح اجتماعی می‌بایست با بهبود وضع کشاورزان آغاز می‌شد.

ازلحاظ بررسی وضع کارگران که بیشترین تعداد آنها در فعالیتهای نوین مانند شرکت نفت ایران و انگلیس، شیلات، و قطع درختان جنگلی و یا برخی کارهای راه‌سازی فعالیت می‌کردند اما تفاوت نوع کار تأثیر چندانی در شرایط کار آنان نداشت و شرایط سخت و طاقت‌فرسا بود. در نخستین سالهای نهضت مشروطیت برخی از آگاه‌ترین قشرهای کارگران نسبت به ایجاد و تشکیل اتحادیه‌های کارگری اقدام کردند مانند اتحادیه کارگران چاپخانه‌ها در تهران و رشت و یا اتحادیه کرجی رانان بندر انزلی. این حرکتها درسالهای پس از نهضت مشروطیت نیز ادامه داشت.

درسالهای بین 1300 تا 1325 خورشیدی و درواقع با کودتای 1299 و روی کار آمدن رضاخان جنبشهایی که پس از مشروطیت در میان کارگران پدید آمده بود با پاگیری دوباره نظام استبدادی دچار رکود و خاموشی شد و در این برهه هرچند با اقداماتی که در جهت ایجاد کارخانه‌ها، راه‌آهن و دیگر تأسیسات در کشور صورت گرفت و منجر به افزایش شمار کارگران گردید اما هیچ قانونی از تصویب مجلس نگذشت و رابطه کارگر و کارفرما تابع عقد اجاره اشخاص بود که احکام آن در قانون مدنی مصوب 1307 مقررشده بود.

نخستین اقدام برای ایجاد قانون کار در ایران به سال 1302 هجری شمسی باز‌می‌گردد. در این سال والی کرمان و بلوچستان، فرمانی درباره حمایت از کارگران قالی‌باف صادر کرد. در این فرمان موارد زیر در نظر گرفته‌شده بود:

1- محدود شدن ساعات کار به 8 ساعت کار در روز

2- ممانعت از کار در روزهای تعطیل

3- ممانعت از کار پسران زیر 8 سال و دختران زیر 10 سال

4- لزوم جدایی کارگاه پسران از دختران

5- ممانعت حضور سرکارگر مرد برای کارگران زن

6- ممنوعیت الزام به کار کارگران بیمار

7- ممنوعیت تشکیل کارگاه در زیرزمین و اتاقهای مرطوب

8- لزوم نصب ‌دار قالی به فاصله یک زرع از کف کارگاه

9- ضرورت بازرسی ماهانه مأمور بهداشت از کارگاه‌ها

10- مجازات 10 تا 50 تومانی متخلفان

11- مسؤولیت شهرداری در اجرای فرمان

همان‌طور که از این مفاد مشخص می‌شود، قانون مذکور منحصر به کارگران قالیباف، آن‌هم در محدوده استان کرمان و بلوچستان می‌شد.

در تاریخ 27/12/1309 هیئت‌وزیران طی نظام‌نامه‌ای مصوب کرد از سال بعد با کسر 2 درصد از حقوق روزمزدها و کنتراتیها و 10 شاهی از حقوق کارگران طرق، صندوقی به نام صندوق «احتیاط کارگران طرق و شوارع» ایجاد شود.

طبق نظام‌نامه آن‌که 14 ماده و 5 تبصره داشت، این صندوق پرداخت هزینه معالجه کارگران راه، تعیین مقرری برای مصدومان کار طبق جدول پیش‌بینی‌شده و تعیین مقرری برای خانواده کارگرانی که براثر حوادث کار فوت می‌کردند را به عهده می‌گرفت.

مقررات این صندوق به سایر کارگران ساختمانی دولت و حتی مستخدمان دولت به‌موجب متمم بودجه 1311 تسری یافت. بر اساس آن به کارگرانی که به امور ساختمانی دولت و کارهای مشابه آن اشتغال دارند، یا برای جبران خسارات مالی ناشی از صدمات جانی یا حوادثی که موجب ازکارافتادگی موقت یا دائم می‌شود، مبلغ حداقل 10 روز و حداکثر یک سال دستمزد پرداخت شود.

در 1312 مقررات نظام‌نامه صندوق احتیاط ادارات طرق، طی تصویب‌نامه‌ای به کارگران و مستخدمان کنتراتی و روزمزد کارخانه‌ها و مؤسسات صنعتی و معدنی تابع اداره کل صناعت و فلاحت نیز تعمیم داده شد.

در سال 1315 اداره کل صناعت و معادن، آیین‌نامه‌ای را مشتمل بر 9 فصل، 69 ماده و 11 تبصره به تصویب دولت وقت رساند. این مصوبه به حفاظت و بهداشت‌کار، روابط کار و تکالیف کارفرما، وظایف کارگران، بازرسی کار، ترتیب تشکیل پستهای امدادی و صندوق احتیاط برای معالجه و پرداخت پاداش به آسیب دیدگان و سایر مقررات مربوط به تأمین اجتماعی پرداخته بود.

این نظام‌نامه را می‌توان اولین قانون مربوط به روابط کار در واحدهای صنعتی دانست و در آن مقررات کار و بیمه کارگر نیز در کنار هم قرار گرفت. البته در این قانون به‌هیچ‌وجه به وضع کارگران کشاورزی و کارگاه‌های کوچک توجهی نشده‌ بود.

با سقوط رضاشاه و ایجاد آزادی نسبی در کشور، فعالیت گروه‌های مارکسیستی در ایران افزایش یافت و آنها مهم‌ترین گروه هدف خود را جامعه کارگری تعریف و توجه به مسائل کارگری را در صدر شعارهای خود اعلام کردند. به‌این‌ترتیب، فضایی ایجاد شد تا قانون کار مجدداً مطرح شود. طرح قانون کار در 28 اردیبهشت 1325 به تصویب هیئت‌وزیران رسید. در همان سال، وزارت کار و تبلیغات هم تشکیل شد. پیش از آن در وزارت پیشه و هنر در سال 1323 اداره مستقلی به نام اداره کل کار تشکیل‌شده بود. این قانون بیشتر ناظر بر چگونگی نظارت بر اعتصاب کارگران بود و کارگران کشاورز را از شمول خود خارج کرده بود. ساعات کار 48 ساعت در هفته، مرخصی 15 روز در سال، تعطیلی یک روز در هفته به ازای 6 روز کار، حداقل سن کارگری 12 سال و کارآموزی 10 سال، مرخصی زایمان، مهلت شیر دادن به نوزادان، تأسیس شیرخوارگاه و اجرای آیین‌نامه بهداشتی برای کارفرمایان ازجمله مفاد این قانون بود. همچنین در این قانون، تشکیل هیئتهای حل اختلاف برای رسیدگی به اختلافات کارگری و کارفرمایی، مجاز بودن تشکیل اتحادیه‌های کارگری و کارفرمایی، تعیین حداقل دستمزد سالانه و به‌صورت منطقه‌ا‌‌ی، تساوی مزد کارگر زن و مرد از دیگر مواد این قانون بود. این مصوبه تا سال 1328 ادامه داشت؛ اما به علت هرج‌ومرجهای سیاسی و اجتماعی به تصویب مجلس شورای ملی نرسید.

با فروکش کردن جنبشهای کارگری و تسلط دولت بر اوضاع، پیشنهاد جدیدی بامطالعه مشترک کارشناسان داخلی و هیأتی از کارشناسان دفتر بین‌المللی کار تنظیم شد و پس از تصویب شورای عالی کار به مجلس ارائه شد. این پیشنهاد در تاریخ 17/3/1328 تحت عنوان قانون اجازه اجرای گزارش کمیسیون و پیشه و هنر و بازرگانی، مربوط به کارگران و کارفرمایان که شامل 21 ماده و 15 تبصره بود، به تصویب مجلس رسید. این قانون در مقایسه با قانون قبل، مضامین حمایتی کمتری برای کارگران داشت و قرار بود صرفاً‌ به مدت یک سال به‌صورت آزمایشی به اجرا درآید تا پس‌ازآن، لایحه جدیدی با توجه به مسائلی که در عمل ایجادشده، مجدداً تدوین شود.

در عمل این قانون تا سال 1337 اجرا می‌شد و بحث آزمایشی بودن آن به بوته فراموشی سپرده شد.

در سال 1336 با همکاری کارشناسانی از سازمان بین‌المللی کار،‌ طرح جدیدی تهیه‌ و پس از نظرخواهی از دفتر بین‌المللی کار به مجلس ارائه شد. این لایحه در تاریخ 26/12/1337 مشتمل بر 69 ماده و 23 تبصره به تصویب نهایی کمیسیون کار مشترک مجلسین (سنا و ملی) رسید. این بار هم قرار بود این قانون به مدت 2 سال به‌صورت آزمایشی اجرا و پس‌ازآن برای تصویب قطعی به مجلس تقدیم شود؛ اما این قانون موقت عملاً 32 سال پابرجا بود.

 نکته مهم در این قانون، ماده 33 آن بود که طبق آن کارفرما مجاز می‌شد به‌طور یک‌جانبه با اخطار کتبی 15 روزه، کارگر دائم را اخراج کند. همچنین شورای کارگاه و هیأت حل اختلاف، مراجع اختصاصی رسیدگی به اختلافات کارگر و کارفرما شدند.

در سالهای بعد ازجمله سالهای 1341، 1343، 1348، 1349، 1352 و 1353 تغییرات کوچکی در مفاد این قانون اعمال شد.

در سال 1355 دولت مطالعاتی را پیرامون طرح قانون کار جدید آغاز کرد که درنهایت، این طرح مهر سال 1357 در 129 ماده و 57 تبصره تنظیم شد؛ اما به دلیل وقوع انقلاب اسلامی عمداً کنار گذاشته شد.

در سال 1358 وزارت کار و امور اجتماعی برای تعطیلی قانون کار اسلامی، از گروه‌های مختلفی که در مسائل کار و امور اجتماعی و اقتصادی ذینفع بودند، نظرخواهی کرد که به تهیه طرح پیش‌نویس قانون کار در 1360 منجر شد.

با توجه به این‌که این طرح مذکور با معیارهای مورد انتظار هیأت دولت سازگار نبود، طرح کار کنار گذاشته شد. پس از رد این طرح، موسسه کار و تأمین اجتماعی که موسسه‌ای پژوهشی و آموزشی وابسته به وزارت کار و امور اجتماعی است، تهیه‌ پیش‌نویس دیگری را آغاز کرد که بررسی آن حدود 2 سال طول کشید. با تغییر کابینه و روی کار آمدن دکتر احمد توکلی در وزارت کار و امور اجتماعی، تلاش دیگری برای تدوین قانون کار انجام‌شده. در این پیش‌نویس وزیر کار با کمک جمعی از فقهای جامعه مدرسین قم، حقوق کاربر اساس مفاهیم سنتی فقه و اصول تعریف و تلاش شده ‌بود رابطه کارگر و کارفرما در چارچوب رابطه اجیر و مستأجر تعریف شود. در این حالت، حقوق کاربر اساس احکام اولیه فقه اسلامی در چارچوب قرارداد خصوصی بین طرفین مشخص می‌شد؛ بنابراین هر نوع دخالت دولت در روابط کار و الزام یک‌طرف یعنی کارفرما به تبعیت از شرایط قانونی را موافق موازین شرعی نمی‌دانست. این پیش‌نویس بر اساس اصل توافق طرفین تنظیم‌شده بود.

هر محور از مسائل فی‌مابین کارگر و کارفرما که در این پیش‌نویس موردبررسی قرار می‌گرفت، به توافق طرفین محول شده بود. نظیر ساعات کار، دستمزدها، مرخصیها و غیره. این قانون با مخالفت شدید خانه کارگر روبه‌رو شد

هم‌زمان نخست‌وزیر، رئیس دیوان عالی کشور، وزیر دادگستری و وزیر صنایع به مخالفت با این پیش‌نویس پرداختند. لذا دولت 9 تن از وزرا را مأمور کرد تا نقایص پیش‌نویس موجود را برطرف کرده و پیش‌نویس جدیدی ارائه کند.

 لازم به ذکر است، دکتر احمد توکلی، وزیر کار وقت به دلیل آنچه وی «استنباطات فکری» می‌خواند، دستور توقف قانون کار موقت و تعطیل هیئتهای تشخیص و حل اختلاف و شوراهای اسلامی کار را در سال 60 صادر کرده بود. در این اثنا، دولت تغییر کرد. گروه جدید وزارت کار با استفاده از این تجربه و تجربیات دیگر، قانون کار جدیدی را تهیه کرد. برای این‌که این پیش‌نویس از شائبه ضد شرعی بودن مبرا شود، این تمهید اندیشه شده بود که کارفرمایان بخش خصوصی باید ظرف 2 ماه پس از تصویب قانون کار، به وزارت کار و امور اجتماعی مراجعه کنند و تعهد نمایند که مفاد قانون کار و آیین‌نامه‌های اجرایی آن را رعایت خواهند کرد و به‌صورت شرط ضمن عقد، دولت هم استفاده از امکانات دولتی از قبیل ارز دولتی، استفاده از آب، برق، گاز، تلفن و سایر امکانات چون بندرها، فرودگاه و غیره را برای آنها مجاز خواهد کرد. برای حصول از این‌که با این تدابیر، الزام کارفرمایان بخش خصوصی به مفاد قانون کار مخالف شرع نخواهد بود. نخست‌وزیر وقت با امام خمینی رایزنی کرد و تأیید امام خمینی را در ضمن نامه‌ای به تاریخ 21 فروردین 24 به وزیر کار اعلام کرد. متن نامه نخست‌وزیر به شرح زیر است:

برادر سرحدی زاده، وزیر محترم کار و امور اجتماعی

به دنبال گفتگو با برادر دکتر حبیبی درباره قانون کار، مشکل عدم جواز شرعی برای قبولاندن بعضی مواد این قانون به صاحبان صنایع مطرح شد. مشکل توسط سید احمد خمینی به استحضار امام امت مدظله‌العالی رسید و ایشان فرمودند دولت می‌تواند در مقابل رعایت شرایط خود و قانون، مواد اولیه و یا سایر امکانات مطلق به خود را به صاحبان صنایع بدهد و برعکس، در صورت عدم قبول شرایط آمده در قانون از سوی صاحبان صنایع می‌توانند مواد اولیه و یا سایر امکانات مطلق به دولت را در اختیار آنان قرار ندهد و لذا قانون تدوین‌شده به نظر می‌آید از این نظر اشکالی نداشته باشد.

میرحسین موسوی نخست‌وزیر

پس از اخذ این تأیید، پیش‌نویس در تاریخ 7/2/64 به هیأت دولت تقدیم شد و بلافاصله در روز بعد، به تصویب رسید. لایحه در 24/2/64 تقدیم مجلس شد و در کمیسیون کار و امور اداری و استخدامی مجلس موردبازنگری قرار گرفت. نهایتاً لایحه پس از یک سال کار در کمیسیون، شهریور 65 به مجلس ارائه شد و کلیات آن در مهرهمان سال به تصویب رسید؛ اما انجام اصلاحات لازمه برای جزئیات این لایحه یک سال به مجلس طی 16 جلسه در شور دوم لایحه کار موردبحث قرارداد و آن را در تاریخ 28/8/66 به تصویب مجلس رسید و برای اظهارنظر به شورای نگهبان فرستاده شد.

در این حین، زمزمه‌هایی از شورای نگهبان به گوش می‌رسید مبنی بر این‌که قانون کار صرفاً شامل کارگاه‌هایی می‌شود که از این به بعد دایر شود؛ اما مشمول کارگاه‌های موجود نخواهد شد. به همین دلیل، وزیر کار در تاریخ 2/2/66 نامه‌ای به شرح زیر به امام خمینی ارسال کرد و نظر ایشان را جویا شد.

بسم‌الله الرحمن الرحیم

محضر مبارک رهبر کبیر انقلاب اسلامی، حضرت آیت‌الله خمینی (مدظله‌العالی)

با آ روزی سلامتی و طول عمر برای آن وجود شریف، با امید پیروزی هر چه سریع‌تر رزمندگان عزیز اسلام علیه دکتر جهانی استدعا دارد، با توجه به کیفیت و نوع کار این وزارتخانه در ارتباط با واحدهای تولیدی و خدماتی بخش خصوصی در مورد سؤال زیر، این وزارتخانه را راهنمایی و ارشاد نمایید. آیا می‌توان برای واحدهایی که از امکانات و خدمات دولتی و عمومی مانند آب، برق، تلفن، سوخت مواد اولیه جنگل، جاده،‌ سیستم اداری، سیستم بانکی و غیره به نحوی از انحا استفاده می‌نماید. اعم از این‌که این استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد و یا به‌تازگی به عمل آید، درازای این استفاده شروط الزامی را مقرر نمود.

والسلام علیکم و رحمه الله و برکاته

ابوالقاسم سرحدی زاده، وزیر کار و امور اجتماعی

امام خمینی ذیل نامه مرقوم کردند در هر دو صورت، چه گذشته و چه حال دولت می‌تواند شروط الزامی را مقرر نماید.

به دنبال نامه وزیر کار، دبیر شورای نگهبان نامه‌ای به شرح زیر به امام خمینی ارسال کرد:

بسم‌الله الرحمن الرحیم

محضر شریف حضرت مستطاب،‌ رهبر انقلاب اسلامی آیت‌الله‌العظمی امام خمینی (دامت برکاته)، با عرض سلام و تحیت و مسئلت طول عمر و سلامت وجود مبارک در ظل عنایات خاصه حضرت بقیه‌الله الاعظم ارواحنا و ارواح العالمین له الفداه تصدیع می‌دهد که از فتوای صادره از ناحیه حضرت‌عالی که دولت می‌تواند درازای استفاده از خدمات و امکانات دولتی و عمومی شروط الزامی مقرر نماید، به‌طور وسیع، بعضی از اشخاص استفسار نموده‌اند که دولت می‌تواند هرگونه نظام اجتماعی، اقتصادی، کار، عائله،‌ بازرگانی، امور شهری،‌ کشاورزی و غیره را با استفاده از این اختیار، جایگزین نظامات اصلیه و مستقیم اسلام قرار دهد و خدمات و امکاناتی را که منحصر به او شده است و مردم در استفاده از آنها مضطر و شبه مضطر می‌باشند،‌ وسیله اعمال سیاستهای عام و کلی بنماید و افعال و تروک مباحه شرعیه را تحمیل و الزام نماید. بدیهی است در امکاناتی که در انحصار دولت نیست و دولت مانند یک‌طرف عادی عمل می‌کند و یا مربوط به مقدور کردن نظام عام در مسائل عامه نیست و یا مربوط به‌نظام و استفاده از خود آن خدمت است، جواز این شرط مشروط و غیرقابل‌تردید است؛ اما در امور عام و خدماتی که به دولت منحصر شده است، به‌عنوان شرط مقررداشتن نظامات مختلف قابل شمول نسبت به تمام موارد و اصناف و اشخاص و اقشار است، موجب این نگرانی شده است که از مضارعه، اجرا، تجارت، عائله و سایر روابط به‌تدریج عملاً منع و درخطر تعویض و تغییر قرار بگیرد و خلاصه استظهار این افراد که نمی‌خواهند در برقرار کردن هرگونه نظام اجتماعی اقتصادی این فتوی را مستمسک قرار بدهند، به نظر آنها باب عرضه هر نظامی را مفتوح نموده است. بدیهی است همان‌طوری که در همه موارد نظر مبارک راهگشای عموم بوده، در این مورد نیز رافع اشتباه خواهد بود.

امام در جواب نامه نوشتند:

بسمه‌تعالی

دولت می‌تواند تمام مواردی که مردم استفاده از امکانات و خدمات دولتی می‌کنند، با شروط اسلامی و حتی بدون شرط قیمت مورداستفاده را از آنان بگیرد و این جاری است در جمیع مواردی که تحت سلطه حکومت است و اختصاص به مواردی که در نامه وزیر کار ذکرشده است، ندارد؛ بلکه در انفال که در زمان حکومت اسلامی امرش با حکومت است، می‌تواند بدون شرط یا با شرط الزامی این امر را جدا کند و حضرات آقایان محترم به شایعاتی که از طرف استفاده جویان بی‌بندوبار یا مخالفان با نظام جمهوری اسلامی پخش می‌شود، اعتنایی نکنند که شایعات در هر امری ممکن است.

والسلام علیکم و رحمه‌الله و برکاته

انتظار می‌رفت با این نظر صریح امام خمینی، قانون کار در شورای نگهبان تأیید؛ شود؛ اما در تاریخ 19/9/66 شورای نگهبان،‌ 74 ایراد بر قانون کار وارد کرد که در صدر آنها مفاد یک قانون کار به چالش کشیده شده بود. در اظهارنظر شورای نگهبان آمده بود: «مقدمتاً‌ لازم به ذکر است ایراداتی که ازلحاظ شرعی به این قانون واردشده است، بر اساس استظهار از ماده یک آن است که به‌عنوان الزام قانونی اشخاص مذکور را مکلف به تبعیت از این قانون نموده است. لذا بررسی و اظهارنظر سایر موارد به‌طور مستقیم و بدون ارتباط با ماده مذکور انجام‌شده. بدیهی است، چنانچه با فتوای حضرت امام خمینی (مدظله‌العالی) مجلس شورای اسلامی اصلاحاتی به عمل آورد،‌ شورای نگهبان با توجه به فتوای معظم بررسی و اظهارنظر خواهد نمود.»

مفاد ماده یک قانون این بود که کلیه کارفرمایان، کارگران،‌ کارگاه‌ها، مؤسسات تولیدی،‌ صنعتی، خدماتی و کشاورزی که به هر نحو از امکانات دولتی مثل ارز، انرژی، مواد اولیه و اعتبارات بانکی استفاده می‌نمایند، مکلف به تبعیت از این قانون می‌باشند. درواقع شورای نگهبان از تعبیر «شرایط اسلامی» در جوابیه حضرت امام استفاده کرده‌اند و گفتند منظور امام از شروط اسلامی این است که توافق طرفینی باشد؛ چون توافق مجلس و شورای نگهبان ادامه داشت تا جایی که مجدداً به‌جای اول بازگشت، به‌این‌ترتیب کشاکش میان مجلس و شورای نگهبان ادامه یافت تا جایی که مجدداً نخست‌وزیر نامه‌ای به امام خمینی نوشت که امام خمینی در پاسخ، نامه مشهوری را ارسال کرد.

مناقشه میان مجلس و شورای نگهبان زمینه تأسیس مجمع تشخیص مصلحت را بر اساس فرمان امام خمینی در تاریخ 17/11/66 وجود آورد.

قانون کار در آذرماه 67 در مجمع مطرح شد؛ اما مجمع تشخیص مصلحت به دلیل آن‌که این لایحه مراحل مقرر در ماده 10 آیین‌نامه جدید مجمع را طی نکرده بود و همچنین اظهارات بعضی فقهای شورای نگهبان مبنی بر قابل‌رفع بودن ایرادات در مجلس و شورای نگهبان، آن را به مجلس برگرداند.

نشستهای متعددی میان کمیسیون‌ کار و امور اجتماعی مجلس و نماینده شورای نگهبان به‌منظور رفع اختلافات برگزار شد؛ اما تفاهمی حاصل نشد و مجلس در تاریخ 2/7/68 لایحه را تصویب کرد؛ اما شورای نگهبان طی نامه شماره 1129 مورخ 24/7/68 اعلام داشت که قسمت عمده‌ ایرادات به حال خود باقی‌مانده و رفع نشده است و بیش از 130 اشکال شرعی و قانون اساسی بر آن وارد کرد. لذا لایحه قانون کار به مجمع تشخیص مصلحت عودت داده شد. با توجه به تحولات سیاسی نظیر اصلاح قانون اساسی، رحلت امام و تغییر دولت، کار بررسی آن تا سال بعد ادامه یافت و نهایتاً در تاریخ 29 آبان 1369 قانون کار با اصلاح و تتمیم 60 ماده از آن و کل فصل مجازات مشتمل بر 203 ماده و 121 تبصره به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسید.

منبع: جامعه کار