نقد و بازخوانی یک دادنامه- انقضای مدت قرارداد موقت کار از مصادیق بیکاری بدون میل و اراده محسوب نمی‌شود
نقد و بازخوانی یک دادنامه- انقضای مدت قرارداد موقت کار از مصادیق بیکاری بدون میل و اراده محسوب نمی‌شود
نقد و بازخوانی یک دادنامه- انقضای مدت قرارداد موقت کار از مصادیق بیکاری بدون میل و اراده محسوب نمی‌شود
دکتر مرتضی نجابت خواه [1] مهدی شعبان نیا منصور [2] مد جواد شعبان نیا منصور [3]
چکیده
آراء هیأت عمومی دیوان عدالت جزء منابع الزام‌آور حقوقی کشور می‌باشند. بر اساس رأی این دیوان در سال 1383، کارگرانی که به‌واسطه قرارداد موقت کار با کارفرمای خود قرارداد منعقد می‌نمایند، با انقضای قرارداد خود از مزایای بیمه بیکاری برخوردار نمی‌شوند؛ چراکه هیأت عمومی دیوان، این مورد را از مصادیق بیکاری بدون میل و اراده موضوع ماده 2 قانون بیمه بیکاری محسوب نمی‌کند؛ اگرچه رویه وزارت کار دراین زمینه تا حدودی متفاوت بوده است و تحت شرایطی خاص مزایای بیمه بیکاری را شامل کارگران قراردادهای کار موقت نیز دانسته است.
این مقاله درصدد آن است تا با واکاوی جریان این دادنامه و پرداختن به مقوله بیمه بیکاری، به تحلیل حقوقی دادنامه صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بپردازد.
کلیدواژه
بیمه بیکاری، قرارداد موقت کار، حقوق کار، حقوق تأمین اجتماعی، دیوان عدالت اداری.
مقدمه
طبق ماده 3 قانون بیمه بیکاری مصوب 1369، «بیمه بیکاری به‌عنوان یکی از حمایتهای تأمین اجتماعی است و سازمان تأمین اجتماعی مکلف است با دریافت حق بیمه مقرر، به بیمه‌شدگانی که طبق مقررات این قانون بیکار می‌شوند مقرری بیمه بیکاری پرداخت نماید.» بیمه‌شدگان موضوع این قانون، به‌موجب ماده اول قانون مزبور، باید اولاً مشمول قانون تأمین اجتماعی باشند و ثانیاً تابع قانون کار یا قانون کار کشاورزی (که البته قانون اخیر در حال حاضر منسوخ‌شده است) باشند. به‌موجب همین قانون، حق بیمه بیکاری به میزان (3%) مزد بیمه‌شده است که کلاً توسط کارفرما تأمین و پرداخت می‌شود و بیکاران مشمول این قانون، کلیه حقوق و مزایا و خسارات مربوطه (موضوع قانون کار) را دریافت خواهند کرد. اما در رابطه بااینکه بیکار ازنظر این قانون به چه کسی اطلاق می‌شود، ماده 2 مقرر داشته است که «بیکار ازنظر این قانون، بیمه‌شده‌ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد.» بنابراین تمامی کارگرانی که مشمول قانون کار بوده و بدون میل و اراده بیکار شده باشند، همچنین ترک کارنکرده باشند و تقصیری نداشته باشند و البته آماده‌به‌کار باشند، مشمول مقرری موضوع قانون بیمه بیکاری خواهند شد. (نعیمی و همکاران، 1389: 482)
عبارت آماده کار بودن در ماده 2 مفید این معناست که اشخاصی که بازنشسته یا ازکارافتاده کلی می‌شوند، موضوع تعریف بیکار قرار نمی‌گیرند؛ چراکه در خصوص آنها امکان ادامه اشتغال میسر نیست (عراقی و همکاران، 1386: 306- 305) و از همین رو در تبصره ماده یک، این اشخاص از شمول قانون بیمه بیکاری معاف شده‌اند؛ اما قسمت نخست تعریف بیکار می‌تواند تفسیر بردار باشد چراکه باید مصادیق بیکاری بدون میل و اراده در عمل مشخص گردند.
ماده 3 آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری مصوب 1369 هیأت وزیران تشخیص بیکاری بدون میل و اراده و تاریخ وقوع بیکاری را به عهده واحد کار و امور اجتماعی محل قرار داده است [4] که این امر «منوط به تحقق و اجتماع کلیه شرایط مذکور در قانون بیمه بیکاری مصوب 1369 ازجمله احراز عدم تأثیر و مداخله میل و اراده کارگر در بیکاری او از طریق رسیدگی و انجام تحقیقات لازم» است.[5] البته مواردی از بیکاری بدون میل و اراده کارگر در تبصره یک و دو ماده 5 قانون بیمه بیکاری مورداشاره قرارگرفته‌اند.[6] اما جدای از این موارد، در رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مصادیق متعددی از تفاسیر قضایی در رابطه با تعیین مصداق بیکاری بدون میل و اراده وجود دارند که ازجمله هیأت مزبور،
– در رأی وحدت رویه شماره 180 مورخ 1377/8/23 ، کارگران بیمه‌شده‌ای را که برخلاف میل و اراده خود بازخرید خدمت شده و آماده خدمت می‌باشند؛
– در رأی وحدت رویه شماره 52 مورخ 1382/7/2، کارگرانی را که به لحاظ واگذاری محل خدمت آنان قبل از اتمام مدت به قراردادشان خاتمه داده‌شده؛
– در رأی وحدت رویه شماره 74 مورخ 1384/2/25 و شماره 195 مورخ 1384/9/5، کارگرانی را که به دلیل تعطیلی محل کار و عدم امکان ادامه کار بیکار شده‌اند؛
– در رأی وحدت رویه شماره 459 مورخ 1384/9/13 و شماره 924 مورخ 4/9/1386، کارگرانی را که به لحاظ عدم نیاز به ادامه کار آنان و در جهت اجرای تعدیل نیروی انسانی مؤسسه محل خدمتشان از کار اخراج شده‌اند؛ و
– در رأی وحدت رویه شماره 404 مورخ 1386/6/11، کارگرانی را که به دلیل تغییر محل جغرافیایی کارگاه بدون میل و اراده خودشان از کار بیکار شده‌اند، از مصادیق تعریف ماده 2 قانون بیمه بیکاری برشمرده است. البته هیأت عمومی دیوان در مواردی نیز اشخاصی را از حوزه شمول قانون بیمه بیکاری خارج دانسته است؛ به‌طور مثال، این هیأت:
– در دادنامه شماره 257- 256 مورخ 1382/7/11، کارگرانی را که در مشاغلی که طبیعت و ماهیت آنها غیردائمی و فصلی است، از قبیل طرحها، پروژهها، پیمانها و فعالیتهای عمرانی غیردائمی و نظایر آن مشغول به کارند و به لحاظ اتمام و پایان کار، از کار بیکار شده‌اند؛ و
– در رأی وحدت رویه شماره 97 مورخ 1382/3/4، کارگرانی را که به لحاظ اتمام مدت موقت قرارداد یا اتمام کار موقت، از کار بیکار شده‌اند؛ و به‌طور مشابهی
– در رأی وحدت رویه شماره 8 مورخ 1383/1/16 کارگرانی را که به لحاظ خاتمه مدت قرارداد کار در قراردادهای موقت از کار بیکار شده‌اند، مشمول قانون بیمه بیکاری قلمداد ننموده است.
با این توضیح، در رویه هیأت عمومی دیوان عدالت، بیکاری کارگر به لحاظ خاتمه مدت قرارداد کار در قراردادهای موقت از مصادیق اخراج بدون میل و اراده کارگر محسوب نمی‌شود؛ چراکه همان‌طور که در رأی شماره 97 نیز اشاره‌شده، از منظر این هیأت، «مستنبط از حکم مقرر در ماده 2 قانون بیمه بیکاری مصوب 1369، تعریف کارگر بیکار مشمول قانون مزبور این است که رابطه همکاری کارگر با کارفرما علیرغم امکان بقاء و استمرار آن بدون میل و اراده کارگر قطع‌شده باشد.»
براین اساس، مقاله حاضر درصدد آن است تا از نگاه موازین حقوقی به تحلیل رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 8 مورخ 1383/1/16 بپردازد تا مشخص گردد که آیا این رأی با اصول حقوقی شناخته‌شده در حقوق کار و حقوق عمومی سازگاری دارد یا نه؟
1- گردش کار پرونده و رأی هیأت عمومی دیوان:
الف- شعبه دهم در رسیدگی به موضوع شکایت آقای ح. الف به طرفیت سازمان تأمین اجتماعی به خواسته برقراری حقوق ایام بیکاری به شرح دادنامه شماره 756 مورخ 16/5/79 چنین رأی صادر نمود که به شرح مدلول ماده 6 قانون بیمه بیکاری، بیمه‌شدگان بیکار در صورتِ بیکار شدن، چنانچه حداقل شش ماه سابقه پرداخت بیمه را داشته باشند استحقاق دریافت مقرری بیمه بیکاری را خواهند داشت و چون در مانحن فیه حسب محتویات پرونده، شاکی بیش از 6 سال سابقه پرداخت حق بیمه به سازمان تأمین اجتماعی را داشته است. بنا به‌مراتب مدافعات و توجهات سازمان مزبور به شرح لایحه ارسالی موجه و مؤثر در مقام نیست و چون شاکی با توجه به دلایل مثبت ادعا، استحقاق برداشت مستمری ایام بیکاری را ازهرجهت دارا است، بنابراین امتناع سازمان تأمین اجتماعی در برقراری حقوق ایام بیکاری ملاک موجهی نداشته و رأی به ورود شکایت مبنی بر برقراری حقوق ایام بیکاری در حق شاکی اعلام می‌شود.
اما شعبه اول تجدیدنظر در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر سازمان تأمین اجتماعی به خواسته تجدیدنظر در دادنامه مزبور به شرح دادنامه شماره 1367 مورخ 1380/10/22 چنین رأی صادر نمود که اعتراض سازمان تأمین اجتماعی نسبت به دادنامه صادره از شعبه دهم دیوان وارد است زیرا تجدیدنظر خوانده به لحاظ اتمام مدت قرارداد کار منعقده با کارفرما بیکار شده است و در قراردادهای با مدت معین و یا کار معین چون کارگر عالماً و عامداً و با تمایل مبادرت به انعقاد آن می‌نماید و نتیجه چنین قراردادی نیز برایش قابل پیش‌بینی است و از طرفی بیکار شدن بدون میل و اراده مذکور در ماده 2 قانون بیمه بیکاری محقق نیست، لذا شخص کارگر مستحق دریافت بیمه بیکاری نیست.
ب – شعبه دهم در رسیدگی به پرونده دیگری، موضوع شکایت آقای الف. الف. به طرفیت سازمان تأمین اجتماعی به خواسته تقاضای برقراری بیمه بیکاری، به شرح دادنامه شماره 2351 مورخ 4/11/79 چنین رأی صادر نمود که با توجه به شرایط مندرج در قانون بیمه بیکاری در خصوص تعلق مستمری در ایام بیکاری و مراتب مندرج در لایحه جوابیه تأمین اجتماعی و اینکه مدارک و دلایل شاکی مثبتِ تخلف واحد دولتی مذکور و تضییع حقی درباره وی نیست، شکایت به کیفیت مطروحه موجه نیست و رد می‌شود.
اما شعبه دوم تجدیدنظر در رسیدگی به تقاضای تجدیدنظر خواهان دعوای بدوی به خواسته تجدیدنظر در دادنامه صادره از شعبه دهم دیوان به شرح دادنامه شماره 1229 مورخ 70/11/30 چنین رأی صادر نمود که نظر به اینکه تجدیدنظرخواه کارگر بیمه‌شده شرکت واحد اتوبوس‌رانی شهرری بوده و از طرف آن مرجع بیکار گردیده و نتیجتاً بیکاری او بدون میل و اراده‌اش صورت گرفته و با تنظیم و تکمیل فرم درخواست مقرری بیمه بیکاری در مهلت یک‌ماهه مقرر در ماده 7 آیین‌نامه اجرائی قانون بیمه بیکاری و ارائه آن به واحد کار و امور اجتماعی محل، درواقع با توجه به تبصره 2 ماده 7 آیین‌نامه فوق‌الذکر آمادگی خود را برای انجام کار تخصصی یا مشابه آن اعلام نموده و نامه مسئول مرکز خدمات اشتغال جنوب تهران نیز مؤید این موضوع است و از طرفی با توجه به مدت پرداخت حق بیمه قبل از بیکار شدن و اعلام مراتب ظرف مهلت مقرر به واحد کار و امور اجتماعی، واجد شرایط مقرر در ماده 6 قانون بیمه بیکاری است.
بدین ترتیب با صدور دو رأی متعارض از شعب دیوان عدالت، موضوع در هیأت عمومی مطرح شد تا این هیأت با صدور رأی وحدت رویه به این اختلاف در تفاسیر قضایی شعب دیوان پایان دهد. دادنامه صادره از سوی این هیأت به‌قرار زیر بوده است:
«با عنایت به ماده 21 قانون کار و مدلول دادنامه‌های شماره 238 مورخ 78/5/16 و شماره 97 مورخ 82/3/4 هیأت عمومی دیوان متضمن قطع رابطه استخدامی کارگر با کارفرما به‌واسطه انقضاء مدت کار و اینکه تنظیم قرارداد کار و تعیین شرایط آن ازجمله مدت قرارداد مبتنی بر توافق و تراضی طرفین است، بیکاری کارگر به لحاظ خاتمه مدت قرارداد کار از مصادیق اخراج بدون میل و اراده کارگر محسوب نمی‌شود تا مورد از مصادیق ماده 2 قانون بیمه بیکاری مصوب 1369 تلقی گردد؛ بنابراین دادنامه شماره 1367 مورخ 1380/10/22 شعبه اول تجدیدنظر دیوان که متضمن این معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می‌شود. این رأی به استناد قسمت اخیر ماده 20 اصلاحی قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع ذی‌ربط در موارد مشابه لازمالاتباع است.»
2- یادداشت
پیش از آن‌که به تحلیل دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بپردازیم جا دارد که خواننده محترم با موضوع بیمه بیکاری که محور اصلی دادنامه موضوع مطالعه است، آشنایی مختصری پیدا کند و اهمیت آن را به‌خوبی دریابد.
1-2- مفهوم و تاریخچه بیمه بیکاری
الف- اصولاً بیکاری عبارت است از وقفه غیرارادی و طولانی کار به‌طوری‌که یافتن شغل تازه امکان‌پذیر نباشد که دراین حالت ازآنجاکه کارگران به ناگزیر درآمد خود را از دست می‌دهند، سزاوار آن هستند که از حمایتهای تأمین اجتماعی برخوردار شوند. البته بیکاری را ازنظر منشأ بروز آن می‌توان به دودسته بیکاری اختیاری یا خودخواسته و بیکاری غیرارادی که در آن میل و اراده کارگر نقشی ندارد، تقسیم نمود. (قشقایی، 1390: 12) بیمه بیکاری، به‌عنوان جزیی از نظام تأمین اجتماعی مربوط به وضعیتی می‌شود که نیروی کار به‌گونه‌ای غیرارادی و غیر داوطلبانه از ادامه کار خود محروم شده است و لذا برای تأمین معاش خود نیازمند حمایت دولت است.
ب- نخستین بار در سطح بین‌المللی، با تشکیل نوزدهمین مجمع بین‌المللی تأمین اجتماعی در مادرید در سال 1977، موضوع حمایت کارگران در برابر بیکاری غیرارادی موردپذیرش قرار گرفت و ازآن‌پس بود که جدای از کشورهای معدود صنعتی که تا پیش‌ازاین مجمع به وضع حمایتهایی در برابر بیکاری غیرارادی کارگران مبادرت نموده بودند، دیگر کشورها نیز با وضع قوانین جدید یا با تغییر قوانین قبلی و اتخاذ شیوه‌های جدید برای مقابله با بیکاری، نسبت به برقراری بیمه بیکاری اقدام نمودند.
به‌موجب مقاوله نامه شماره 102 سازمان بین‌المللی کار تحت عنوان حداقل معیارهای تأمین اجتماعی، دولتهای عضو موظف هستند تا شهروندان خود را در برابر بیکاری به‌عنوان یکی از خطرات مهمی که باید موردحمایت قرار گیرد، حمایت نمایند تا بدین ترتیب، حداقلی از آرامش از راه رفع آثار نامطلوب فقر اقتصادی برای شهروندان فراهم آید. (نعیمی و همکاران، 1389: 46)
ج- در کشور ما نیز تا قبل از پیروزی انقلاب، پیرامون این موضوع مطالعات و اقداماتی انجام شد، اما هیچ‌گاه به نتیجه عملی و مطلوبی نرسید.[7] با استقرار نظام جمهوری اسلامی، در اصول 28، 29 و بند دوم اصل 43 قانون اساسی، ایجاد شرایط و امکان اشتغال به کار برای همه افراد جامعه و برقراری بیمه بیکاری به‌عنوان اهداف و برنامه‌های نظام جمهوری اسلامی ایران مورد شناسایی قرار گرفتند؛ ولی با شروع جنگ تحمیلی و اهمیت دفاع از انقلاب و دستاوردهای آن و همچنین با شکل‌گیری برخی تنگناهای اقتصادی، وقفه‌ای چندساله در پرداختن به امر برقراری بیمه بیکاری در نظام تأمین اجتماعی ایران حاصل شد تا اینکه در سال ۱۳۶۶ با تلاش وزارت کار و امور اجتماعی وقت و حمایت مجلس شورای اسلامی، «قانون بیمه بیکاری» تهیه شد و اجرای آزمایشی آن برای مدت سه سال به تصویب رسید. عملکرد رضایت‌بخش قانون آزمایشی علیرغم برخی نگرانیهای موجود باعث شد تا قانون جدید و دائمی «بیمه بیکاری» مشتمل بر ۱۴ ماده و ۲۱ تبصره در تاریخ 1369/6/26 به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. متعاقباً آیین‌نامه اجرایی قانون بیمه بیکاری نیز در تاریخ 1369/10/15 به تصویب هیأت وزیران رسید که در ماده 2 آن، بیکار موضوع این قانون، بیمه‌شده‌ای تعریف شد که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد. در ماده 3 قانون مذکور، تشخیص بیکاری بدون میل و اراده و تاریخ وقوع بیکاری نیز به عهده واحد کار و امور اجتماعی محل قرار داده شد.
د- علاوه بر قانون بیمه بیکاری، قانونی دیگر نیز با عنوان «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» در سال 1383 به تصویب رسید که در آن، به اهداف کلی نظام تأمین اجتماعی اشاره‌شده است. دراین قانون که در جهت ایجاد انسجام کلان سیاستهای رفاهی و به‌منظور توسعه عدالت اجتماعی و حمایت از همه افراد کشور در برابر رویدادهای اجتماعی، اقتصادی، طبیعی و پیامدهای آن و ازجمله بیکاری به تصویب رسید، در تبصره یک از ماده یک آن، حمایتهای تأمین اجتماعی مانند بیمه بیکاری، حق همه افراد کشور و تأمین آن تکلیف دولت محسوب شده است. «سیاست فراگیری» که بر اساس آن خدمات نظام تأمین اجتماعی باید برای کلیه آحاد ملت تأمین و تضمین شود، دربند (ج) ماده 9 این قانون، ازجمله اصول و سیاستهای اجرایی نظام جامع تأمین اجتماعی قلمداد شده است.
هـ – طبق قانون بیمه بیکاری و آیین‌نامه اجرایی آن، شرایط لازم برای برخورداری مشمولین قانون تأمین اجتماعی که تابع قانون کار هستند، از مقرری بیمه بیکاری عبارت است از اینکه:
اولاً، بیمه‌شده، بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد و دراین‌باره، وی موظف است در فواصل زمانی معینی به واحد کار و امور اجتماعی محل مراجعه و دفتر حضوروغیاب را امضاء نماید تا بدین‌وسیله آمادگی خود را برای پذیرش کار ثابت نماید.
ثانیاً، بیمه‌شده قبل از بیکار شدن باید حداقل ۶ ماه سابقه پرداخت حق بیمه داشته باشد.
ثالثاً، بیمه‌شده بیکار باید در ظرف مدت ۳۰ روز پس از شروع بیکاری، خود را به واحد کار و امور اجتماعی محل معرفی کرده و به‌طور کتبی تقاضای کار نماید و به این وسیله آمادگی خود را برای پذیرش کار نشان دهد و چنانچه شخص بیمه‌شده نتواند در فاصله ۳۰ روزبه واحد کار و امور اجتماعی مراجعه نماید، باید تا سه ماه پس از شروع بیکاری مدارک خود را مبنی بر موجه بودن تأخیرش به واحد کار و امور اجتماعی برای طرح در هیأت حل اختلاف محل تسلیم نماید. اگر هیأت مذکور، عذر متقاضی را موجه تشخیص دهد، مراتب را به واحد کار و امور اجتماعی اعلام می‌نماید.
اگر واحد کار و امور اجتماعی محل فعالیتِ بیمه‌شده، غیرارادی بودن بیکاری را تأیید نماید، وی را به سازمان تأمین اجتماعی برای برقراری مقرری بیمه بیکاری معرفی می‌نماید و سازمان تأمین اجتماعی حداکثر ظرف مدت ۱۰ روز پس از دریافت معرفی‌نامه، درصورتی‌که بیمه‌شده را حائز شرایط تشخیص دهد، نسبت به برقراری مقرری اقدام می‌نماید.
2-2. تحلیل حقوقی رأی هیأت عمومی دیوان
الف- در فراز آغازین رأی وحدت رویه شماره 8 هیأت عمومی دیوان، علاوه بر اشاره به ماده 21 قانون کار که دربند (د) آن، «انقضاء مدت در قراردادهای کار با مدت موقت و عدم تجدید صریح یا ضمنی آن» به‌عنوان یکی از طرق خاتمه قرارداد کار برشمرده شده است، به دو رأی دیگر این هیأت اشاره‌شده است:
دادنامه نخست، دادنامه شماره 238 مورخ 78/5/16 است که در آن، بخشنامه شماره 17190 مورخ 1376/5/25 اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار مغایر حکم قانون‌گذار تشخیص داده‌شده است؛ بخشنامه‌ای که در آن مرجع صادرکننده، قائل به این بوده است که قراردادهای کار موقت در صورت تمدید یا تجدید به قرارداد کار دائمی تبدیل می‌شوند؛ حال‌آنکه به نظر هیأت عمومی دیوان، «مفهوم مخالف تبصره 2 ماده 7 قانون کار مصوب 1369 مجمع تشخیص مصلحت نظام دلالت براین دارد که قرارداد کار در صورت ذکر مدت موقت خواهد بود.»
دادنامه دوم، رأی وحدت رویه شماره 97 مورخ 82/3/4 است که در آن، مقررشده است که «مستنبط از حکم مقرر در ماده 2 قانون بیمه بیکاری مصوب 1369، تعریف کارگر بیکار مشمول قانون مزبور این است که رابطه همکاری کارگر با کارفرما علیرغم امکان بقاء و استمرار آن بدون میل و اراده کارگر قطع‌شده باشد؛ بنابراین بیکاری کارگر به لحاظ انقضاء مدت قرارداد موقت یا اتمام کار موقت از مصادیق ماده فوق‌الذکر محسوب نمی‌شود.»
استنباط هیأت عمومی دیوان از موارد فوق آن است که در قرارداد کار موقت، تعیین مدت قرارداد طبق بند (و) ماده 10 قانون کار، به‌عنوان یکی از شرایط قرارداد مبتنی بر توافق و تراضی طرفین صورت گرفته است و دراین حالت، کارگر خود رضایت داده است که قرارداد وی در زمان مشخصی منقضی شود بدون اینکه امکان بقاء و استمرار آن از ناحیه وی وجود داشته باشد. به‌عبارتی‌دیگر، کارگر «در زمان تنظیم قرارداد کار میل و اراده خود را به پایان یافتن قرارداد کار و رابطه کاری بین کارگر و کارفرما بعد از انقضاء مدت … اعلام داشته و لذا بیکاری وی ناشی از میل و اراده شخصی او است.» (مولا بیگی، 1388: 24- 23) مضافاً اینکه کارگر می‌دانسته که با توجه به دادنامه شماره 179 مورخ 1375/8/12[8] و دادنامه شماره 238 مورخ 78/5/16 هیأت عمومی دیوان عدالت، قرارداد کار در صورت ذکر مدت موقت خواهد بود و برخلاف رویه‌ای که سابقاً وجود داشته، با تمدید یا تجدید قرارداد، به قرارداد کار غیرموقت تبدیل نمی‌شود. البته هیأت عمومی، این امر را نادیده گرفته است که اولاً، با توجه به حمایتی بودن مقررات حقوق کار باید این نکته را مدنظر قرارداد که شرایط قرارداد کار اصولاً توسط کارفرما تحمیل می‌شود تا آنجا که به گفته یکی از حقوقدانان، «با عنایت به شرایط اجتماعی کنونی، در انعقاد بیشتر قراردادها نه‌تنها «طیب خاطر» وجود ندارد، بلکه وجود «رضای معاملی» هم به‌شدت موردتردید است» و لذا ناگزیر «برای حفظ ثبات معاملات»، برای پذیرش صحت قرارداد باید به‌قاعده «اضطرار» متوسل شد. (عراقی،1391: 251) ثانیاً، طبق تبصره یک ماده 7 قانون کار، در کارهایی که طبیعت آنها جنبه مستمر ندارد، اراده کارگر در بقاء و استمرار قرارداد مدخلیتی ندارد و کارگر به ناگزیر انقضای قرارداد را در زمان پایان یافتن کاری که طبیعت آن جنبه استمرار ندارد، می‌پذیرد و ازاین‌رو نمی‌توان به‌قاعده اقدام متوسل شد و بیان داشت که کارگر به اختیار خود اقدامی را انجام داده است که متضمن آثاری سوء برای وی بوده است. ثالثاً، درصورتی‌که کار همچنان استمرار داشته باشد، تمدید یا تجدید قرارداد امری است که اگرچه کارگر نیز می‌تواند خواست و اراده خود را دراین‌باره ابراز دارد و به ادامه کار نزد کارفرما رضایت دهد یا از ادامه دادن به آن خودداری نماید، اما باید توجه داشت که نقش اصلی را دراین رابطه شخص کارفرما ایفا می‌نماید و این کارفرماست که می‌تواند از ایجاب در رابطه با تمدید یا تجدید قرارداد کار خودداری نماید که درنتیجه اراده و رضایت کارگر اثر چندانی را دربر نخواهد داشت.
دراین موارد با توجه به حمایتی بودن مقررات کار، باید این مطلب را پذیرفت که اراده کارگر در زمان انعقاد قرارداد موقت کاربر انعقاد قرارداد برای انجام کار بوده است و این ماهیت و طبیعت کار یا اراده کارفرما بوده است که موقتی بودن و انقضای قرارداد پس از پایان مدت را ناگزیر ساخته است؛ حال‌آنکه اصولاً اراده کارگر بر تداوم کار و پیشه خود است و اتفاقاً کارگر امنیت شغلی خود را تعقیب می‌کند تا بی‌ثباتی و ناپایداری در وضعیت و آینده شغلی خود، [9] همچنان که کارگر، بیمه و تضمین امنیت اقتصادی خود در برابر خطرات بیکاری یا ازکارافتادگی را دنبال می‌کند تا عدم برخورداری از حمایتهای اجتماعی و اقتصادی.
با این توصیف، در قراردادهای موقت کار، انقضای مدت، امری نیست که کارگر آن را به اراده خود پیشنهاد نماید یا آن را پیش‌بینی کند بلکه این امر یا وابسته به طبیعت کار است و درنتیجه، اراده کارگر در تعیین زمان آن نقشی ندارد و یا آن‌که اصولاً این کارفرما است که زمان انقضاء قرارداد کار را تعیین می‌کند و کارگر تنها شرایط پیشنهادی کارفرما را بنا بر اضطرار و از روی ناچاری می‌پذیرد. لذا برخلاف آنچه در قراردادهای حقوق خصوصی گفته می‌شود، در قراردادهای کار توافق اراده‌های برابر حاصل نمی‌گردد و از همین روست که قانون کار جنبه‌ای حمایتی به خود می‌گیرد تا در مقام حمایت از طرف ضعیف رابطه برآید و باید در تفسیر قراردادهای کار، این ویژگیها و شاخصه‌های حقوق کار را قطعاً مدنظر قرارداد، وگرنه ارائه تفسیری صحیح دور از انتظار خواهد بود. براین اساس معقول چنین به نظر می‌رسد که انقضای قرارداد موقت کار را هم باید در عداد مواردی قرارداد که شخص کارگر بدون اراده و میل خود تن به بیکاری می‌دهد و باید پذیرفت که اگرچه زمان بیکار شدن کارگر با توجه به زمان انقضای قرارداد قابل پیش‌بینی است، اما این موضوع تغییری در ماهیت غیرارادی بیکاری کارگر به بار نمی‌آورد. درنتیجه می‌بایست با توجه به حمایتی بودن مقررات تأمین اجتماعی، در چنین وضعیتی کارگر بیکار را از مقرری بیمه بیکاری برخوردار نمود؛ همچنان که در قراردادهای کار معین نیز باید پذیرفت که پایان یک پروژه، امری نیست که در اختیار و اراده کارگر باشد و باید در حالت اخیر هم کارگرانی را که به دلیل پایان کار، از کار بیکار شده‌اند، مشمول حمایتهای قانون بیمه بیکاری قرارداد.
ب- نکته دیگری که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی وحدت رویه خود مغفول گذاشته است، این مطلب است که طبق اصل 29 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «برخورداری از تأمین اجتماعی ازنظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبتهای پزشکی به‌صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی.» لذا وقتی برخورداری از مقرری بیمه بیکاری برای کارگری که بدون اراده خود بیکار شده است، یک حق شناخته می‌شود و برای برخورداری از این چتر حمایتی کارفرما طبق ماده 5 قانون بیمه بیکاری مکلف است که به میزان 3 درصد از مزد کارگر را به‌عنوان حق بیمه بیکاری منظور نموده و پرداخت کند، فارغ از اینکه قرارداد موقت باشد یا دائمی، هیأت عمومی دیوان نباید در رأی خود که به‌نوعی ارائه یک تفسیر از اشخاص موضوع ماده 2 قانون بیمه بیکاری است، اشخاصی را صرفاً به دلیل موقتی بودن قرارداد کارشان از این حق محروم نماید و به تضییع حق مزبور در رابطه با این دسته از کارگران مبادرت نماید؛ آن‌هم در شرایطی که اولاً، کارگر موقت درصورتی‌که دراثنای کار، از کار بیکار شود، از این مقرری برخوردار خواهد بود و ثانیاً، اصلاً این مقرری از محل پرداختیهای کارفرمایان تأمین می‌شود و نه از بودجه و منابع دولتی. تفسیر قانون توسط مقام قضایی نباید به تحدید و تضییع حق قانونی اشخاص منجر شود و خصوصاً در تفسیر مقررات حمایتی باید اتفاقاً جانب حمایت از حقوق اشخاص موضوع حمایت را بیشتر نگه دارد. علاوه براین باید توجه داشت که به‌موجب اصل 28 قانون اساسی، «دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.» و بر اساس اصل چهل و سوم قانون مزبور، «تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به‌منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه‌کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند»، یکی از ضوابط حاکم بر اقتصاد کشور ماست و لذا زمانی که دولت نمی‌تواند چنین حقی را برای شهروندان خود به‌طور کامل فراهم نماید، می‌بایست حق دیگری را که به‌موجب اصل 29 قانون اساسی مبنی بر برخورداری از تأمین اجتماعی ازنظر بیکاری به‌طور همگانی مورد شناسایی قرارگرفته است، تأمین نماید.
با توجه به آنچه گفته شد، رأی موضوع بررسی هیأت عمومی سؤالات و ابهامات زیادی را به ذهن متبادر می‌سازد. آیا شخص پس از چندین سال کار در قالب یک قرارداد موقت کار و پرداخت حق بیمه بیکاری وی توسط کارفرما، نباید حق داشته باشد که از مقرری بیمه بیکاری خود برخوردار گردد؟ آیا مقررات تأمین اجتماعی هدفی جز رفع دغدغه‌های افراد جامعه را دنبال می‌کنند؟ آیا برخورداری از حمایتهای بیمه بیکاری در فاصله بین پایان یک قرارداد کار موقت تا انعقاد قراردادی جدید، باوجودآنکه در رابطه با کارگران قراردادهای کار موقت نیز حق بیمه بیکاری پرداخته‌شده است، دغدغه خاطری است که به‌راحتی باید آن را نادیده گرفت؟ آیا با توجه به اینکه کارگران قرارداد موقت حجم زیادی از کارگران کشور را تشکیل می‌دهند، خارج نمودن آنها از شمول مقررات بیمه بیکاری تخصیص زدن اکثریت از شمول این مقرره قانونی نخواهد بود؟
پ- سؤالات و ابهامات فوق، سازمان تأمین اجتماعی و وزارت کار و امور اجتماعی وقت را بر آن داشت تا در 1384/12/1، یعنی یک سال پس از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، طی تفاهم‌نامه شماره 18739 این مقرره را بپذیرند که «بند 1- در خصوص کارگران شاغل در کارهای با ماهیت دائمی که کار آنان جنبه مستمر دارد لیکن دارای قرارداد مدت موقت می‌باشند، درصورتی‌که قرارداد آنها حداقل یک‌بار تمدیدشده و یا مدت سابقه آنها در آخرین کارگاه کمتر از یک سال نباشد، با دارا بودن سایر شرایط مندرج در قانون از مزایای بیمه بیکاری بهره‌مند خواهد شد.» این مقرره، البته در سالهای 1378 و 1379 در مصوبه هیأت وزیران در خصوص نحوه اجرای ماده (2) قانون بیمه بیکاری که دربند (3) خود مقرر می‌داشت که «کارگران دارای قرارداد با مدت معین درصورتی‌که ماهیت کار آنان دایمی باشد، در صورت بیکاری در پایان قرارداد موردحمایت قرارگرفته و سازمان تأمین اجتماعی لازم است از منابع صندوق بیمه بیکاری نسبت به پرداخت مقرری بیمه بیکاری اقدام نماید.» و در دستورالعمل شماره 10428/ 1000 مورخ 1370/1/16 وزارت کار و امور اجتماعی وقت که دربند 8 خود مقرر می‌داشت که چنانچه ماهیت کار شخص بیمه‌شده دارای جنبه دائمی باشد، با تشخیص واحدهای کار و امور اجتماعی محل و با رعایت سایر شرایط قانونی، وی مشمول دریافت مقرری بیمه بیکاری خواهد بود، نیز به‌نوعی ذکرشده بود؛ اما با این تفاوت که مقرره 1384، قائل به‌شرط تمدید قرارداد برای یک‌بار یا مدت سابقه حداقل یک سال در آخرین کارگاه شده است.
دراین مقرره و مقررات مشابه آن، برخلاف استدلالهای پیش‌گفته دراین یادداشت، برقراری بیمه بیکاری تنها برای افراد بیمه‌شده‌ای پذیرفته‌شده است که در کارهایی مشغول به کار بوده‌اند که طبیعت آنها جنبه استمرار دارد؛ چراکه اولاً، به نظر مدافعین این مقررات، چون در قراردادهای مزبور، «نوع کار، دائمی است، ممکن است کارفرما نظر خود را بر کارگر تحمیل نموده و مدت قرارداد را به‌صورت موقت تعیین نموده باشد، لذا کارگر با انقضای مدت قرارداد بیکار شود»؛ حال‌آنکه «در قرارداد کار موقت که ماهیت و نوع کار نیز غیردائمی است، اگر با اتمام مدت قرارداد، کارگر بیکار شود چون بیکاری ناشی از اتمام مدت قرارداد است و اراده شخص در انعقاد قرارداد و تعیین مدت آن، دخیل بودن، لذا بیکاری ارادی محسوب شده و کارگر مشمول قانون بیمه بیکاری نمی‌گردد.» (جعفری، 1385: 9) ثانیاً، در قراردادهای موقتی که طبیعت کار در آنها جنبه استمرار ندارد، اساساً به‌موجب رأی وحدت رویه شماره 97 هیأت عمومی دیوان عدالت مورخ 4/3/82 امکان بقاء و استمرار قرارداد با انقضای کار وجود ندارد و کارفرما نیز در تعیین مدت نقش ایجابی و تحمیل‌کننده‌ای ندارد؛ حال‌آنکه در قراردادهای موقتی که طبیعت کار در آنها جنبه استمرار دارد، امکان بقاء و استمرار قرارداد همچنان وجود دارد و لذا می‌توان در مورد اخیر با توجه به برتری اراده کارفرما، قائل به برقراری مقرری بیمه بیکاری شد؛ اما باید توجه داشت که در دو حالت اراده کارگر یا متأثر از طبیعت کار است یا اراده کارفرما و لذا پذیرش پایان کار از ناحیه کارگر در پایان مدت قرارداد امری قهری و ناگزیر است و نه از روی میل و اراده کارگر.
با این توضیح، در پایان باری دیگر تأکید می‌شود که با توجه به آنچه گفته شد، کارگران بیمه‌شده‌ای که به‌موجب قرارداد کار موقت مشغول به کار بوده‌اند و با انقضای مدت قرارداد از کار بیکار شده‌اند، می‌بایست برخلاف آنچه در رأی وحدت رویه شماره 8 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1383 آمده است، از مقرری بیمه بیکاری برخوردار شوند و بیکاری آنها ناشی از میل و اراده آنها قلمداد نشود و خارج نمودن آنها از شمول مقرری مزبور مغایر اصل حمایتی بودن مقررات حقوق کار و تأمین اجتماعی است.
منابع:
1.جعفری، زهرا (1385)، مشمولین بیمه بیکاری و شرایط برخورداری از مزایای آن، فصلنامه قوانین و مقررات تأمین اجتماعی، سال دوم، پیش‌شماره چهارم.
in: http://www.tehran.sso.ir/web/laws/services/faslname/no4-fall_85/article
2.عراقی، سید عزت اله (1391)، حقوق کار (1)، انتشارات سمت، تهران، چاپ سیزدهم.
3.عراقی، سید عزت اله و همکاران (1386)، درآمدی بر حقوق تأمین اجتماعی، انتشارات مؤسسه عالی پژوهش، تهران، چاپ نخست.
4.قشقایی، محمدحسین (1390)، بیمه بیکاری، نشر مذاکره، تهران، چاپ اول.
5.مولا بیگی، غلامرضا (1388)، بیمه بیکاری، انتشارات جنگل، چاپ اول.
6.نعیمی عمران و همکاران (1389)، قانون تأمین اجتماعی در نظم حقوقی کنونی، انتشارات جنگل، چاپ اول.
[1]. استادیار حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه مازندران. (نویسنده مسئول) نشانی الکترونیکی:
(m.nejabatkhah@gmail.com)
. [2] دانشجوی دکترای حقوق عمومی دانشگاه ملی مالزی (UKM)
[3]. دانش‌آموخته کارشناسی ارشد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی تهران.
[4]. نگاه کنید به دادنامه شماره 256 مورخ 21/6/1390 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که بیان می‌دارد: «وفق مادۀ 2 قانون بیمه بیکاری مصوب 24/4/1366، بیکار بیمه‌شده‌ای است که بدون میل و اراده بیکار شده و آماده کار باشد و مطابق مفاد مادۀ 3 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 12/10/1369، تشخیص و تاریخ بیکاری بدون میل و اراده به عهدۀ اداره کار و امور اجتماعی است.» همچنین نگاه کنید به دادنامه‌های شماره 149 الی 152 مورخ 5/4/1384 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اشعار می‌دارد: «حکم ماده 4 قانون بیمه بیکاری مصوب 1369 نیز که مقرر داشته است: «بیمه‌شده بیکار با معرفی کتبی واحد کار و امور اجتماعی محل از مزایای این قانون منتفع خواهد شد.» مفید صلاحیت واحد کار و امور اجتماعی مربوط در تشخیص بیمه‌شده بیکار ذی‌حق به استفاده از مزایای مندرج در قانون اخیرالذکر است.»
[5]. دادنامه شماره 384 مورخ 24/11/1378 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
[6]. تبصره 1 – بیمه‌شدگانی که به علت تغییرات ساختار اقتصادی واحد مربوطه به تشخیص وزارتخانه ذی‌ربط و تأیید شورای عالی کار بیکار موقت شناخته شوند نیز مشمول مقررات این قانون خواهند بود.
تبصره 2 – بیمه‌شدگانی که به علت بروز حوادث قهریه و غیرمترقبه از قبیل سیل، زلزله جنگ، آتش‌سوزی و … بیکار می‌شوند با معرفی واحد کار و امور اجتماعی محل از مقرری بیمه بیکاری استفاده خواهند کرد.
[7]. پرداخت مقرری بیکاری در قانون کار اردیبهشت‌ماه ۱۳۲۵، پیش‌بینی گردید و محل تأمین مالی آن از صندوق تعاون موضوع قانون فوق تعیین شد؛ اما این قانون در سال ۱۳۲۸ تغییراتی یافت و دربند ۶ ماده ۱۶ قانون کار، پرداخت مبلغی برابر دستمزد هفت روز در قبال هر یک سال خدمت به کارگرانی که از طرف کارفرما اخراج می‌شدند درج شد. در لایحه قانونی ۱۳۳۱ که سازمان بیمه‌های اجتماعی به‌موجب آن تأسیس گردید، پرداخت غرامت بیمه بیکاری باز مدنظر قرار گرفت، ولی در لایحه قانونی سال ۱۳۳۴ که با استفاده از تجربیات حاصل از لوایح سابق با فراغ خاطر و بدون شتاب‌زدگی بررسی و تصویب شد، موضوع کمک بیکاری به‌کل منتفی گردید. همچنین متأسفانه در قانون تأمین اجتماعی که در سال 1354 به تصویب رسید، به موضوع بیمه بیکاری پرداخته نشد.
[8]. «مستفاد از مفهوم مخالف تبصره 2 ماده 7 قانون کار مصوب سال 1369 این است که در صورت ذکر مدت در قرارداد کار، قرارداد تنظیمی موقت و غیردائمی خواهد بود.»
[9]. این مطلب را نباید ازنظر دور داشت که کارگر بیکار در صورتی می‌تواند از بیمه بیکاری برخوردار گردد که طبق جزء (ب) ماده 6 قانون بیمه بیکاری، «ظرف (30) روز از تاریخ بیکاری با اعلام مراتب بیکاری به واحدهای کار و امور اجتماعی آمادگی خود را برای اشتغال به کار تخصصی و یا مشابه آن اطلاع دهد» تا استحقاق دریافت مقرری بیمه بیکاری را داشته باشد؛ این خود حاکی از آن است که دراین فرض، اراده کارگر بر تداوم کار و امنیت شغلی خویش است تا بیکاری و ناامنی شغلی.
منبع: فصلنامه نقد رأی شماره دو 1392 دانشگاه علوم قضایی و
خدمات اداری