صرف اظهار نظر حقوقی مدیران و اشخاص حقوقی دولتی متضمن وضع قاعده آمره نیست و قابلیت طرح در دیوان را ندارد

رای شماره 1205 مورخ 12/11/1395 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

صرف اظهار نظر حقوقی مدیران و اشخاص حقوقی دولتی متضمن وضع قاعده آمره نیست و قابلیت طرح در دیوان را ندارد

شماره دادنامه: 1205

تاریخ دادنامه: 12/11/1395

کلاسه پرونده: 94/1213

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای رضا حیدری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 138747/20735-19/8/1392 معاون حقوقی رئیس‌جمهور

گردش کار: شاکی به‌موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 138747/20735-19/8/1392 معاون حقوقی رئیس

جمهور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

“هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و عرض ادب

احتراماً، به استحضار می‌رساند که این‌جانب رضا حیدری جانباز حالت اشتغال سازمان تعاون روستایی (وزارت جهاد کشاورزی) بوده و به‌موجب ماده 39 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران احکامی هم از طرف سپاه پاسداران برای ما صادر و به وزارتخانه تحویل‌شده است.

ولی از آنجا که طبق بخشنامه‌ها و قانون‌گریزیهای دولت و به بهانه عدم تهیه آیین‌نامه اجرایی از اجرای این ماده‌قانونی تاکنون سرباز زده است و از طرفی هم ماده 51 (تبصره 2 همین ماده) افراد حالت اشتغال مشمول ماده 39 را از حقوق مزایای موضوع ماده 51 محروم کرده و در واقع از هر دو مزایا یعنی ماده 39 و 51 محروم گشته‌ایم و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی هم برای اجرای ماده 39 آیین‌نامه اجرایی می‌خواهد ولی برای اجرای تبصره 2 ماده 51 این قانون بخشنامه و دستورالعمل صادر نموده و حرف ما این است که تا موقعی که ماده 39 درباره ما حالت اشتغالیهای جهاد اجرایی نشده چگونه از مزایای واقع در ماده 51 محروم شده‌ایم و لذا از آن مقام محترم تقاضای ابطال بخشنامه را داریم.

امیدواریم که در این روزها که اکثر ایثارگران در مضیقه بسر می‌برند و قرار بود با اجرای این قانون یک سروسامانی به معیشت و رفاه آنها داده شود در نظر گرفته شود “.

در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 81 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال‌شده بود، وی به‌موجب لایحه‌ای که به شماره 86-28/1/1395 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:

“ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

موضوع:

پرونده

94099809000000000671 کلاسه 94/1213

احتراماً راجع به پرونده کلاسه فوق‌الذکر و پیرو اخطار رفع نقص صادره نکات ذیل را به استحضار می‌رساند خواهشمندم به نکات آتی عنایت فرمایید.

1- قسمتی از بخشنامه مورخ 19/8/1392 شماره 20735/138747 پرداخت حداقل 25 درصد فوق‌العاده ایثارگری را ممنوع نموده و جلوی پرداخت آن را گرفته است مورد شکایت می‌باشد.

2- قسمت مورد اعتراض بخشنامه صادره صراحتاً برخلاف مواد 51 و 39 قانون جامع خدمات‌رسانی و حمایت ایثارگران می‌باشد “.

متن نامه مورد اعتراض به‌قرار زیر است:

“حجت‌الاسلام‌والمسلمین جناب آقای شهیدی:

معاون محترم رئیس‌جمهور و رئیس بنیاد شهید و امور ایثارگران

سلام‌علیکم:

با احترام، عطف به نامه شماره 2389/820/400- 12/8/1392 راجع به استعلام از اجرایی نمودن قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران با توجه به خودداری رئیس‌جمهور وقت از ابلاغ آن به جهت بار مالی و قانون اصلاح تبصره ماده (39) آن‌که در دولت یازدهم توسط رئیس‌جمهور ابلاغ‌شده است اعلام می‌دارد:

نظر به این‌که قانون یادشده با طی مراحل تصویب مندرج در قانون اساسی از جمله صدر اصل (112) (که ناظر به ایرادهای شرعی و قانون اساسی شورای نگهبان بوده است) به تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده و با رعایت تبصره ماده (1) قانون مدنی در روزنامه رسمی منتشرشده است؛ بنابراین قانون مزبور مطابق (2) قانون مدنی قابل‌اجرا شده است.

مع‌هذا با توجه به این‌که مطابق قسمت اخیر اصل (53) قانون اساسی هم مجوز قانونی و هم وجود اعتبار مصوب برای مصرف درآمدهای عمومی دولت لازم است. علی‌هذا اجرای موادی از قانون یادشده که متضمن بار مالی است منوط به آن است که اعتبار آن طبق اصل (53) قانون اساسی در بودجه کل کشور منظور شده باشد.

مضافاً این‌که اجرای مواد متعدد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران موکول به تصویب آیین‌نامه توسط دولت شده است و ازاین‌جهت نیز به‌موجب ماده (29) و بند «ت» ماده (224) قانون برنامه پنجم توسعه، تصویب آیین‌نامه‌ها در صورتی مجاز است که بار مالی آن قبلاً تأمین‌شده باشد. ضمن این‌که تأمین اعتبار موادی از قانون (از جمله مواد 45 و 67) منوط به پیش‌بینی اعتبار در لایحه بودجه کل کشور شده است.

با توجه به‌مراتب فوق، آن قسمت از قانون که اجرای آن مستلزم تأمین بار مالی است در صورتی قابل اجراست که بر اساس ماده (29) قانون برنامه پنجم قبلاً بار مالی آن تأمین‌شده باشد که در این موارد نیز اعتبار باید با توجه به دیگر وظایف دولت در لایحه بودجه منظور و در حدودی که طبق اصل (53) قانون اساسی به تصویب مجلس رسید قابل‌اجرا می‌گردد “.

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت [حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور] به‌موجب لایحه شماره 42437/30358- 8/8/1395 اعلام کرده است که:

“راجع به تقاضای ابطال بخشنامه شماره 138747/20735-19/8/1392 معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، در خصوص حقوق و مزایای حالت اشتغال مستخدمان شهید، مفقودالاثر، اسرا، آزادگان و جانبازان از کارافتاده کلی دستگاههای اجرایی موضوع ماده 39 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و فوق‌العاده ایثارگری موضوع ماده 51 آن قانون، با امور ذی‌ربط این سازمان (امور مدیریت مشاغل دبیرخانه شوراها مکاتبه به عمل آمد که در پاسخ اعلام نمودند: «با توجه به این‌که اجرای موادی از قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، از جمله ماده (39) قانون مزبور، متضمن بار مالی برای دولت است و طبق اصل (53) قانون اساسی، می‌باید اعتبار لازم در این زمینه در قوانین بودجه کل کشور منظور شده باشد از این‌رو، اجرای ماده‌قانونی فوق، نیازمند آیین‌نامه اجرایی است و بدون تصویب آن، اجرای ماده‌قانونی موردبحث، امکان‌پذیر نمی‌باشد. بدیهی است پس از تصویب آیین‌نامه اجرایی مربوطه، از تاریخ لازم‌الاجرا شدن آن، مبالغ مربوطه به مشمولین آیین‌نامه پرداخت خواهد شد». ضمناً موارد زیر نیز به استحضار می‌رسد:

1- به‌موجب بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، رسیدگی به اعتراضات نسبت به آیین‌نامه‌ها و مقررات دولتی در صورت قابل‌طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است که به علت مغایرت آنها با شرع، قانون و یا خارج از اختیار بودن مرجع صادرکننده موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد. درحالی‌که در دادخواست تقدیمی استدلالی مبنی بر این‌که بخشنامه مذکور خلاف قانون و یا شرع می‌باشد ارائه ننموده است. لذا تقاضای نامبرده مبنی بر ابطال بخشنامه مورد شکایت، از مصادیق موضوع‌بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی … نمی‌باشد.

2- مرجع صادرکننده بخشنامه که شاکی محترم خواستار ابطال آن شده معاونت حقوقی ریاست‌جمهور بوده درحالی‌که شاکی معاونت مزبور را طرف شکایت قرار نداده است. لذا دادخواست نامبرده به این لحاظ واجد ایراد است.

3- نامبرده مدعی شده است که از جانبازان حالت اشتغال سازمان تعاون روستایی (وزارت جهاد کشاورزی) بوده که به‌موجب ماده 39 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، احکام وی، از سوی سپاه پاسداران صادر گردیده اما تاکنون حقوق و مزایای مزبور به ایشان پرداخت‌نشده است. همان‌گونه که استحضار دارند، با عنایت به تبصره 1 ماده 39 پس از محاسبه حقوق و مزایای جانبازان ازکارافتاده کلی، پرداخت آن توسط دستگاه مربوط صورت می‌گیرد. لذا این سازمان در عدم پرداخت آن نقشی نداشته است و دستگاه متبوع شاکی می‌بایست در این خصوص پاسخگو باشد.

4- با عنایت به تبصره 2 ماده 51 قانون فوق‌الذکر، فوق‌العاده ایثارگری موضوع ماده 51 به جانبازان ازکارافتاده کلی که از حقوق حالت اشتغال برخوردارند تعلق نمی‌گیرد. لذا عدم پرداخت فوق‌العاده مورداشاره به شاکی در اجرای قانون صورت گرفته است و اعتراض شاکی در این خصوص بلاوجه است. با عنایت به موارد یادشده به علت فقدان دلایل مثبته رد شکایت ایشان در راستای منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت‌المال مورد استدعاست”. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 12/11/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

به‌موجب بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و مؤسسات عمومی غیر دولتی از جمله صلاحیتها و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به این‌که نامه مورد شکایت، متضمن اظهارنظر حقوقی معاون حقوقی رئیس‌جمهور در خصوص مورد استعلام است و متضمن وضع قاعده آمره نیست، بنابراین قابل‌رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد. محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری