تاریخ تحولات نظام قضایی پس از انقلاب شکوهمند اسلامی
تاریخ تحولات نظام قضایی پس از انقلاب شکوهمند اسلامی
دوره سوم – بازنگری و توسعه کمّی
با گذشت ده سال از روند تکوین و استقرار نظام قضایی و به تجربه درآمدن ساختارها و روندهای ناشی از قانون اساسی، نظام قضایی وارد مرحلهای شد که پس از کسب تجارب و شناختی که از اشکالات و نارساییها کسب کرد ناگزیر از بازنگری و رفع کاستیها بود. آغازگر چنین دورهای بازنگری در قانون اساسی در سال 1368 بود. در حقیقت، بازنگری مرحلهای از حیات نظام جمهوری اسلامی بود که پس از تجربه ده ساله حکومت و اداره کشور در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی و ظهور اشکالات، موانع و بن بستها باید به رفع آن میپرداخت تا مسیر حرکت نظام هموار گردد.نظام قضایی کشور نیز از این روند کلی مستثنی نبود و در جریان بازنگری در قانون اساسی مشمول بازنگری واقع شد. علاوه بر این، پایان دوره جنگ و آغاز دوره باز سازی و اجرای برنامه اول توسعه واجد این پیام بود که فصل ضرورتها و کاستیها به پایان رسیده و باید دورهای از حیات نظام قضایی آغاز شود که شاخصهای خدمات قضایی و عملکرد دستگاه قضایی ارتقاء یابد. مقدمه چنین امری تجهیز دادگستری، توسعه امکانات و بهبود شاخصهای مربوط به آن بود. مقتضیات مزبور دورهای از سیر تحول نظام قضایی بعد از انقلاب را رقم زد که آغازگر آن تحول مدیریت قوه قضائیه از شورایی به متمرکز بود و رویکرد اصلی تحولات در طول دوره نیز توسعه ملاکها و شاخصهای کمیّ بود.
الف – تمرکز در مدیریت قوه قضائیه
اصل 157 قانون اساسی، انجام مسؤولیتهای قوه قضائیه را بر عهده شورای عالی قضایی به عنوان بالاترین مقام قوه قضائیه قرار داد. این شورا طبق اصل 158 متشکل از پنج عضو: رئیس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور و سه نفر قاضی مجتهد و عادل به انتخاب قضات کشور بود. انتصاب دو عضو شورا یعنی رئیس دیوان عالی و دادستان کل کشور مبین اعمال ولایت و نظارت مقام رهبری نسبت به قوه قضائیه بود و انتخاب سه عضو دیگر توسط قضات سراسر کشور بیانگر مشارکت قضات در اداره قوه و نوعی دموکراسی داخلی بود. ضمن اینکه صرف شورایی بودن اداره قوه قضائیه از آن جهت که مبتنی بر همفکری و خرد جمعی بود مفید به نظر می‌رسید.
1- سابقه موضوع
در مرداد ماه 1364 به منظور پیشبرد وظایف و مسؤولیتهای شورای عالی قضایی و ترتیب تصمیمگیری و اداره شورا آیین نامهای در 39 ماده و4 تبصره به تصویب رسید. به موجب ماده 12 این آیین نامه چند کمیسیون به منظور بررسی و انجام وظایف شورای عالی قضایی تشکیل شد. علاوه بر این نحوه تصمیم گیری و اکثریت ونصاب لازم برای برخی تصمیمات مشخص شد. این آیین نامه که با هدف عبور از مشکلات مدیریت شورایی تنظیم شد نتوانست مدیریت قوه قضائیه را سامان ببخشد و مشکلات همچنان باقی بود تا اینکه در سال 1367 قوه قضائیه در پیاده کردن مقررات تعزیرات حکومتی نتوانست با اقتدار عمل کند. این ضعف تصمیم گیری در کنار موارد متعدد دیگر سبب شد که حضرت امام (ره) خواستار تقسیم کار وتعیین حوزه مسؤولیت هر یک از اعضای شورای عالی قضایی گردد. در این راستا، طرح تعیین مسؤولیتهای اعضای شورای عالی قضایی در این شورا تهیه و به تصویب رسید و همزمان طرح یک فوریتی تفکیک وظایف شورای عالی قضایی در مجلس به تصویب رسید.
حضرت امام (ره) در 23 بهمن 1367 طی نامهای از رئیس جمهور خواست تا در جلسهای مرکب از سران سه قوه و اعضای شورای عالی قضایی موضوع تقسیم کار اعضای شورای عالی قضایی را بررسی و طرحهای خود را به ایشان ارائه دهند. این جلسه در 24 بهمن تشکیل شد و طرح تقسیم وظایف اعضاء به تأیید پنج نفر از هفت نفر حاضر در جلسه رسید. به موجب این طرح وظایف و مسؤولیتهای مختلف قوه قضائیه بین اعضا تقسیم شد و اموری از قبیل تعیین حقوقدانان شورای نگهبان، نماینده قوه قضائیه در شورای سرپرستی صدا وسیما و پیشنهاد وزیر دادگستری و برخی امور دیگر جزء وظایف شورا قرار گرفت. طرح مزبور در 26 بهمن به تأیید حضرت امام (ره) رسید ولی دیری نپایید که با طرح موضوع بازنگری در قانون اساسی موضوع تمرکز در مدیریت قوه قضائیه در بند3 نامه حضرت امام به رئیس جمهور در خصوص بازنگری در قانون اساسی به عنوان یکی از موارد بازنگری تعیین شد.
2 – بررسی و تصویب موضوع در شورای بازنگری
در شورای بازنگری در قانون اساسی، کمیسیون شماره 3 به موضوع تمرکز در مدیریت قوه قضائی اختصاص یافت. این کمیسیون در گزارش خود که در تاریخ 27 اردیبهشت 1368 در شورای بازنگری قرائت شد بخشی از نارساییهای قوه قضائیه و نارضایتی حضرت امام را ناشی از شورایی بودن مدیریت قضایی دانست و علت این امر را مشخص نبودن مسؤولیتهای اعضای شورا و عدم حصول توافق و اجماع در غالب موارد دانست. از نظر اعضای شورای بازنگری، مدیریت شورایی حتی با وجود تقسیم کار بین اعضاء مشکل‌ساز بود.در نتیجه شورای عالی قضایی حذف شد و مقام جدیدی تحت عنوان «رئیس قوه قضائیه» ایجاد گردید. در مذاکرات شورای بازنگری موضوع حذف پستهای دادستان کل کشور و وزارت کشور به دلیل اینکه جایگاه و وظایف مشخصی نداشتند مطرح شد ولی هر کدام بنا به دلایلی تصویب نشد. حتی الزامی بودن اعطای اختیارات تام مالی و اداری در اختیارات استخدام غیر قضات از طرف رئیس قوه قضائیه به وزیر دادگستری مخالف تمرکز ومدیر قوه قضائیه دانسته شد و رأی نیاورد. نتیجه بازنگری آن شد که طبق اصل صد و پنجاه و هفتم :
« به منظور انجام مسؤولیتهای قوه قضائیه در کلیه امور قضایی و اداری و اجرایی مقام رهبری یک نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی و مدیر و مدبر را برای مدت پنج سال به عنوان رئیس قوه قضائیه تعیین می‌نماید که عالیترین مقام قوه قضائیه است.»
در شورای بازنگری مباحثی در مورد شرط اجتهاد و داشتن سابقه قضایی برای رئیس حوزه قضائیه مطرح شد که در نهایت با اکثریت آراء شرط اجتهاد و لازم دانسته شد و در مورد سابقه قضایی نیز، آگاهی به امور قضایی کافی دانسته شد.
در مرداد ماه 1368 با انتصاب آیت الله محمد یزدی به عنوان رئیس قوه قضائیه دوره مدیریت متمرکز قوه قضائیه آغاز شد.
ب – تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب
یکی از تحولاتی که بعد از انقلاب در عرصه تشکیلات و سازمان قضایی مملکت رخ داد و از بعضی جهات در تاریخ حیات نظام قضایی بعد از مشروطه کم نظیر بود تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب در سال 1373 بود.
1 – سابقه موضوع
زمزمه تشکیل مناطق قضایی به ریاست یک نفر حاکم شرع بعد از پیروزی انقلاب آغاز شد و حتی برنامههایی برای تحقق آن ارائه گردید که البته هیچکدام دنبال نشد. در مجلس اول نیز در خصوص تشکیلات قضایی بحثهایی مطرح شد و بعد از سال 1361 و به دنبال تغییراتی که در قوانین آیین دادرسی صورت گرفت فکر تشکیل دادگاههای عام در رابطه با مسائل کیفری مجدداً مطرح گردید. این موضوع ابتدا در رابطه با مشکل اقرار متهم در دادسرا و نزد بازپرس و انکار او در جلسه رسیدگی و در محضر دادگاه خودنمایی کرد. لایحه اصلاحی قانون آیین دادرسی کیفری که در سال 1366 به تصویب کمیسیون قضایی مجلس رسیداز جهات بسیاری مورد ایراد شورای نگهبان واقع شد. از جمله این ایرادات این بود استماع شهادت شهود نزد مقامی (دادستان، دادیار و بازپرس) که صدور حکم با او نیست مورد اشکال شرعی واقع شد. رفع اشکالات شورای نگهبان بدون بر هم زدن سیستم کیفری ممکن نبود. در نتیجه شورای عالی قضایی و کمیسیون قضایی که آمادگی اصلاح موارد مذکور را نداشتند لایحه مزبور را از دستور کار خارج کردند. فکر تشکیل دادگاههای عام و حذف دادسرا از نظام کیفری همچنان وجود داشت تا اینکه کلیات لایحه تشکیل دادگاههای عام و انقلاب در مجلس سوم به تصویب رسید. با پایان یافتن عمر مجلس سوم لایحه تشکیل دادگاههای عام در دستور کار مجلس چهارم قرار گرفت و نهایتاً در جلسات 21 و 23 فروردین 1373 به تصویب رسید. مصوبه مجلس در چند مورد با ایراد شورای نگهبان مواجه شد و پس از دو بار رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان در پانزدهم تیر ماه 1373 به تصویب نهایی مجلس رسید و پس از توشیح رئیس جمهور و انتشار در روزنامه رسمی از تاریخ 18 مرداد 1383 قابلیت اجرایی یافت. ماده 34 این قانون ریاست قوه قضائیه را مکلف نمود که حداکثر ظرف مدت 5 سال با تشکیل تدریجی دادگاههای عمومی و انحلال دادسراهای عمومی و انقلاب موجبات آن را در سراسر کشور فراهم نماید. ولی ظرف کمتر از یک سال مفاد لایحه به اجرا درآمد و نتیجتاً دادسراهای عمومی و انقلاب منحل گردید و دادگاههای عمومی با صلاحیت عام در سراسر کشور ایجاد شد. قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب به دلیل ابعاد و تبعاتی که داشت در زمره معدود قوانینی بود که طرح گفتگوها ومباحث موافقان و مخالفان آن با حجم گستردهای در محافل علمی و رسانه‌ها مطرح گردید. مهمترین دلیل طراحان و موافقان این بود که کثرت و تنوع دادگاهها (دادسرای عمومی و انقلاب، دادگاههای کیفری یک و دو، حقوقی یک و دو، مدنی خاص، دادگاه انقلاب و دیوان عالی کشور) باعث طولانی شدن دادرسی و کندی جریان محاکمات می‌شود. لذا از طریق مراجعه مستقیم به قاضی و ایجاد مرجع قضایی واحد با صلاحیت عام امکان سرعت بخشیدن به جریان محاکمات و رهایی از تشریفات آیین دادرسی فراهم می‌گردد.
مخالفین این قانون نیز پیامد اجرایی آن را از بین رفتن دقت و عدالت می‌دانستند و دلایلی از قبیل :
1 – ماهیت قضاوت که مستلزم دقت و صرف وقت می‌باشد 2 – آشفتگی و پراکندگی قوانین بویژه قوانین مربوط به شهرداری، اراضی، گمرک که با رسیدگی و قضاوت یک نفر امکانپذیر نیست.
3 – تراکم و تنوع دعاوی وشکایات که دادرسی در این سیستم را دشوار می‌سازد 4 – عدم تخصص و تأمین قضات را مطرح می‌کردند.
2 – محورها
قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب متضمن سه محور اصلی به شرح زیر بود:
1 – 2 – حذف دادسرا
نهاد دادسرا برای نخستین بار به موجب متمم قانون اساسی مشروطه و تحت عنوان اداره
مدعی العموم پایه ریزی شد و مقررات تفصیلی آن به موجب قانون اصول محاکمات جزایی مصوب 1329 هـ . ق تعیین گشت. در تمام ادوار بعد از مشروطه تا انقلاب اسلامی نهاد دادسرا به عنوان بخشی از تشکیلات قضایی مملکت با همان قانون اولیه در معیت دادگاههای کیفری وجود داشت و در هیچ دورهای سخن از انحلال آن به میان نیامد تا اینکه با طرح اشکالات متعدد شرعی که شورای نگهبان به قانون اصلاحی قانون آیین دادرسی کیفری در سال 1366 گرفت، این نهاد سابقه دار با اشکالات و ایراداتی مواجه شد. در جریان بررسی لایحه تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب ابتدا سخن از انحلال دادسرا به میان نیامد بلکه مقرر شد که دادسرا بخشی از سازمان قضایی مملکت باشد ولی نه به صورت صد در صد بی اختیار و بی اراده و نه صد در صد صاحب اختیار. در بررسی و تصویب نهایی گرایش به حذف کامل دادسرا بیشتر شد و در نتیجه ماده 1 لایحه، مراجعه مستقیم به قاضی را پیش بینی کرد. ماده 14 آن کلیه اختیارات و وظایف دادستان و دادیار ناظر زندان را که در قوانین و مقررات مختلف آمده بود را به رئیس دادگستری محول کرد و مواد 20 تا 24 واحد تحقیق را موظف به تکمیل پرونده‌ها نمود. بدین ترتیب واحد دادسرا از سازمان قضایی مملکت حذف شد. موافقان حذف دادسرا آن را بر خلاف نظام دادرسی در اسلام و متخذ از قوانین اروپا می‌دانستند و حذف آن را موجب سرعت بخشیدن به جریان محاکمات عنوان می‌کردند و بالاخره وجود دادسرا را عاملی می‌دانستند که افراد بیگناهی به موجب قرار صادره از طرف مقامات دادسرا بازداشت و سپس به حکم دادگاه تبرئه می‌شوند. مخالفان حذف دادسرا، انحلال دادسرا را مخالف قانون اساسی و باعث اطاله دادرسی می‌دانستند. علاوه بر این حذف دادسرا و مقامات آن سبب می‌شد که دو عنوان قاضی و مدعی العموم در وجود یک نفر تمرکز یابد، در حالی که نهاد دادسرا یک نهاد شرعی و همان حسبه و احتساب است که در سابقه شرعی هم متفاوت نهاد قضاوت است. در نظر خواهی صورت گرفته از قضات 23 استان کشور 70% حذف دادسرا را مغایر قانون اساسی و 8/56 % انحلال دادسرا را موجب صعوبت و کندی کار قضاوت دانستند. به طور کلی نظر اکثر پرسش شوندگان این بود که وجود دادسرا مفید است وحذف آن تأثیری در سرعت محاکمات ندارد.
2 – 2 – ایجاد دادگاههای عمومی
محور دیگر قانون مورد بحث، ایجاد دادگاههایی با صلاحیت عمومی بود که رسیدگی به کلیه امور مدنی، جزایی و امور حسبی را برعهده داشت. این موضوع نیز در معرض مخالفتها و موافقتهای جدی قرار داشت. مخالفان، بر تخصصی بودن امر قضاوت تأکید داشتند و اینکه یک نفر نمی‌تواند در تمام امور حقوقی اعم از مدنی، تجاری، کیفری، خانواده، حسبی، ثبتی و غیره رسیدگی کند. نتیجه آنکه دقت لازمه قضاوت در چنین دادگاههایی از بین خواهد رفت و از صحت و اعتبار احکام قضایی کاسته خواهد شد. در مقابل موافقان این گونه دفاع می‌کردند که محتوای تخصص تمام قضات یکی است و آنها میتوانند به مرور زمان در زمینه خاصی تجربه کسب کنند. ضمن اینکه اختصاص شعب به دعاوی مشخص در قانون پیش بینی شده است. در نظرخواهی صورت گرفته از قضات در این خصوص، 1/65% پرسش شوندگان ایجاد دادگاههای عام را باعث کاهش سرعت در محاکم و 5/79 % آنها یکی شدن دادگاههای حقوقی و کیفری را سبب کاهش میزان دقت و درستی احکام قضایی دانستهاند و 74% نیز تخصص یک قاضی در تمام رشته‌های حقوقی را
بعید دانستهاند.
3 – 2 – ایجاد دادگاههای تجدیدنظر استان
قانون مورد بحث در ماده 19 موارد قابل تجدیدنظر را مشخص کرده ودر ماده 20 دادگاههای تجدیدنظر را پیش بینی کرده که در مراکز استان تشکیل می‌شوند. سازمان این دادگاهها متشکل از یک نفر رئیس و دو عضو مستشار است. این دادگاهها در صورت نقض حکم، رأساً مبادرت به رسیدگی ماهیتی نموده و انشاء رأی می‌کنند. برگرفته از کتاب تاریخ تحولات نظام قضایی در سی سال پس از انقلاب شکوهمند اسلامی نوشته محمد زرنگ