ملازمه حقوق اشخاص با حفظ حریم آثار تاریخی رامسرتوسط فقهای شورای نگهبان بنا بر ارجاع دیوان عدالت اداری مورد بررسی و اظهار نظر قرار گرفت. در مطلب پیش رو به دنبال طرح شکایت از سوی آقایان حسام و حمیدرضا کاکویی به خواسته ابطال مصوبه مورخ 6/12/1379 سازمان میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری در مورد ضوابط و مقررات تعیین حریم آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر در راستای تبصره 2 از ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 استعلامی از سوی رییس دیوان عدالت در تاریخ 31/4/1393 انجام که پس از کارشناسی نظر فقهای شورای نگهبان در 95/4/9 به مرجع سوال منعکس گردید .

1- مشخصات استعلام انجام شده:
تاریخ 31 /4 /1393
شماره 200 /40957 /210/ 9000
حضرت آیت الله جنتی (دامت برکاته)
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام و تحیت به استحضار می‌رساند:

آقای حسام و حمیدرضا کاکویی به موجب دادخواستی اعلام کرده اند که :
مصوبه مورخ 6/ 12 /1379 سازمان میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری در مورد ضوابط و مقررات تعیین حریم آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر (به شرح تصویر پیوست)
با اصل “تسلیط” و قاعده فقهی “لاضرر” مغایر می‌باشد.
علی‌هذا در اجرای تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 سوابق مربوط به پیوست تقدیم می‌شود تا نظریه فقهای محترم شورای نگهبان را اخذ و جهت بهره برداری اعلام فرمایید.
با تشکر محمد جعفر منتظری

2- مبنای قانونی لزوم استعلام:

ماده 84- اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی دیوان است، ابتداء به هیأتهای تخصصی مرکب از حداقل پانزده نفر از قضات دیوان ارجاع می‌شود. رسمیت جلسات هیأتهای تخصصی منوط به حضور دو سوم اعضاء است که به‌ ترتیب زیر عمل می‌کنند:
الف- درصورتی‌که نظر اکثریت مطلق هیأت تخصصی بر قبول شکایت و ابطال مصوبه باشد، پرونده به همراه نظریه هیأت جهت اتخاذ تصمیم به هیأت عمومی ارسال می‌شود.
ب- درصورتی‌که نظر سه چهارم اعضاء هیأت تخصصی بر رد شکایت باشد، رأی به رد شکایت صادر می‌کند. این رأی ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رئیس دیوان یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است. در صورت اعتراض و یا در صورتی که نظر اکثریت کمتر از سه چهارم اعضاء بر رد شکایت باشد، پرونده به شرح بند (الف) در هیأت عمومی مطرح و اتخاذ تصمیم می‌شود

.
تبصره 1- تصمیمات هیأتهای تخصصی بلافاصله به اطلاع قضات دیوان می‌رسد.
تبصره

2- هرگاه مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی لازم¬الاتباع است.


ماده 87- در صورتی که مصوبه‌ای به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می‌شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی لازم‌الاتباع است.
قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1392
 3- گزارش کارشناسی پرونده‌های استعلامی دیوان عدالت اداری
تقاضای ابطال ضوابط و مقررات حریم درجه 3 آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر
موضوع شکایت:

تقاضای ابطال ضوابط و مقررات حریم درجه 3 آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر
شاکیان: آقایان حسام و حمیدرضا کاکویی
طرف شکایت:

سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری
جهات مغایرت شرعی:

1- اصل تسلیط 2- قاعده لاضرر
شماره و تاریخ نامه دیوان: 200 /40957/ 210/ 9000 – 31 /04/ 1393
مقدمه
مصوبه مورد شکایت به استناد بند «12» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به تصویب سازمان رسیده است که براساس آن تعیین حریم آثار تاریخی و فرهنگی از وظایف سازمان شمرده شده است.

بنابراین مصوبه از نظر حقوقی دارای اعتبار بوده و در حدود صلاحیتها و اختیارات سازمان به تصویب رسیده است. در این پرونده محدودیت 5/ 8 متری ارتفاع ساخت و ساز و نیز فاصله حریم، مورد شکایت بوده است. محدودیتهای مزبور به استناد همین مصوبه در مورد حریم درجه 3 که توسط سازمان تهیه و به تصویب رسیده وضع شده است. اما اینکه مبنای تعیین 5/ 8 متر و نیز محدوده مشخص شده در مصوبه مذکور از سوی سازمان چه امری بوده است موضوعی تخصصی و فنی است که بایستی توسط کارشناسان سازمان مشتکی‌عنه پاسخ داده شود.
درضمن یادآور می‌شود درخصوص مصوبه مربوطه به حریم آثار تاریخی و فرهنگی رامسر که ساخت و ساز را در محدوده حریم درجه 2 به طور مطلق ممنوع اعلام کرده بود، پیش از این توسط فقهای محترم در تاریخ 25 /11/ 1391 اعلام نظر شده است و آن را مغایر با موازین شرع مقدس ندانسته‌اند.


شرح و بررسی
به موجب نامه شماره 200/ 40957/ 210 /9000 مورخ 31 /04 /1393 دیوان عدالت اداری پرونده شکایت آقای حسام کاکویی به منظور اظهارنظر فقهای شورای نگهبان به این شورا ارجاع شده است.

خواسته آقای کاکویی عبارت است از:

“مغایرت شرعی مصوبه مورخ 06/12/1379 سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در مورد ضوابط و مقررات در حریم درجه 3 عرصه و اعیان آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر”

اما حریم درجه 3 شامل چه مناطقی است؟ حریم درجه 3 مجموعه فرهنگی تاریخی شهر رامسر، از سه ضلع شرق و غرب و شمال باغ سی‌هکتاری آغاز شده و تا عمق50 متری داخل دریای مازندران ادامه داشته و آنجا خاتمه می‌پذیرد. حال که محدوده حریم مشخص گردید به ضوابط و مقرراتی که سازمان میراث فرهنگی برای فعالیتهای عمرانی در این حریم درنظرگرفته است اشاره می‌کنیم.
«ضوابط و مقررات حریم درجه 3:
- هرگونه فعالیت عمرانی اعم از ساخت‌وساز و احداث بنا، توسعه و تعریض و ایجاد خیابان، ساماندهی و محوطه‌سازی در محدوده حریم، پس از هماهنگی با سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری، تهیه و ارایه طرح، تصویب نهایی و نظارت مستقیم سازمان مذکور و اجرایی دقیق طرح مصوب، معتبر و قابل اجرا خواهد بود.
- حداکثر ارتفاع مجاز ساخت‌وساز و احداث بنا در این محدوده با احتساب کرسی‌چینی و سقف شیروانی هشت‌ونیم متر در دو طبقه تعیین و اعلام می‌شود.

– طرح معماری، مصالح و نمای بناها باید متناسب با بافت فرهنگی، تاریخی مجموعه و با اقلیم منطقه هماهنگ و سازگار باشد.

– تأکید می‌شود با توجه به شرایط اقلیمی و آب و هوایی و همچنین به منظور حفظ فضای سبز و منظر شهری، نسبت فضاهای پر و خالی (فضای باز حیاط و فضایی که بنا می‌شود) و سطح اشغال، در سراسر بر تجاری (اولین پلاک) دو سوی بلوار آزادی کاملا رعایت شود.
- ساخت‌وساز در عرصه دریا مطلقا ممنوع است و هرگونه ساماندهی، محوطه‌سازی و سالم‌سازی در محدوده مورد نظر باید با کسب مجوز از سوی سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری صورت پذیرد.»

همانطور که مشاهده گردید ضوابط و مقررات حریم درجه 3 شهر رامسر در واقع یک سری محدودیتهایی را برای فعالیتهای عمرانی و ساختمانی درنظر گرفته است. یعنی هرگونه فعالیت‌عمرانی بایستی با هماهنگی سازمان میراث فرهنگی صورت پذیرفته، طرح آن توسط سازمان تصویب و دقیقاً مطابق با آن طرح مصوب اجرایی گردد. همچنین به لحاظ ارتفاع بایستی محدودیت 5/ 8 متر رعایت شود بدین معنا که در ساخت‌وساز با احتساب کرسی‌چینی نباید ارتفاعی بیش از 5 /8 متر احداث گردد.
شاکی پرونده، آقای حسام کاکویی و شریک وی دارای ملک شش¬دانگی هستند که تقاضای صدور پروانه ساختمانی از شهرداری رامسر داشته‌اند.

با توجه به اینکه بر اساس ضوابط و مقررات پیش‌گفته هرگونه فعالیت عمرانی در حریم درجه 3 بایستی از سوی سازمان میراث فرهنگی تأیید شود، شهرداری رامسر موضوع را به اطلاع اداره میراث فرهنگی رامسر می‌رساند. (نامه شماره 6/ 4123 مورخ 02/04/1392) نمایندگی میراث فرهنگی رامسر در پاسخ به نامه شهردار اعلام می‌دارد بنابر ضوابط حریم درجه 3 حداکثر ارتفاع مجاز در این منطقه 5/8 متر بوده و با درخواست نامبردگان مبنی بر تقاضای طبقات چهارگانه به ارتفاع 16 متر مخالفت می‌کند.(نامه شماره 225/ 143 مورخ 20 /04/ 1392)
این مخالفت اداره میراث فرهنگی موجب شکایت شکات از ضوابط و مقررات فوق‌الذکر گردید.

در این خصوص دو سؤال مطرح شده که در اینجا به بررسی آن خواهیم پرداخت:
منشأ 5 /8 متر چیست؟

در خصوص منشأ 5 /8 متر که محدودیت ارتفاع مجاز در حریم درجه 3 است، باید عنوان کرد همان‌طور که در ضوابط ملاحظه گردید 5/ 8 متر در بند دوم از ضوابط و مقررات حریم درجه 3 ذکر شده است که این ضوابط نیز براساس بند «12» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری () به تصویب سازمان رسیده است و لذا این مقرره منشأ و مبنای حقوقی آن است و مسؤول نمایندگی میراث فرهنگی رامسر، در پاسخ به نامه شهردار بر اساس همین ضوابط و مقررات مصوب سازمان میراث فرهنگی، محدودیت 5/8 متر را بیان کرده است. اما اینکه میزان این 5/8 متر بر چه اساسی وضع شده است ناظر به مباحث فنی موضوع می‌باشد.

در این خصوص از آنجا که آثار ثبت شده رامسر یک منطقه را شامل می‌شود به این صورت که از خانه شاه که در پهنه جنگلی قرار گرفته آغاز شده و تا نزدیکی ساحل ادامه دارد و بافت آن چشم‌انداز بدیعی را در مقابل دید بینندگان قرار می‌دهد (دید از بالا به پایین) لذا به‌منظور محافظت از این چشم‌انداز و عدم تخریب آن، محدودیت فوق توسط سازمان در مصوبه مزبور درنظر گرفته شده است.
فاصله حریم چقدر است و بر چه اساسی است؟
در رابطه با فاصله حریم نیز باید گفت که این فاصله و محدوده نیز در مصوبه سازمان میراث فرهنگی که به استناد بند «12» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به تصویب سازمان رسیده است پیش بینی شده است. دراین خصوص نیز سازمان مستند به بند مزبور که تعیین حریم بناها، مجموعه‌ها، محوطه‌ها و تپه‌های تاریخی ثبت شده را به سازمان سپرده است، با توجه به صلاحیتی که قانوناً دراختیار دارد براساس استانداردهای ملی و بین‌المللی الگوهای خاصی را طراحی کرده و فواصل حریمها را براساس این الگوهای استاندارد تعیین نموده است.

به‌عنوان مثال اگر اثر ثبت شده یک ساختمان تنها بوده باشد که به دلیل قدمت و نوع معماری خاصش به عنوان اثر ملی به ثبت رسیده است ممکن است حریمی در حد 100 تا 200 متر برای محافظت از آن کافی باشد. اما این اثر وقتی یک مجموعه‌ای از آثار تاریخی و فرهنگی است طبعا به حریم بیشتری نیاز دارد. این موضوع درخصوص آثار فرهنگی- تاریخی شهر رامسر مضاعف می‌شود چراکه علاوه بر آثار تاریخی که در این پهنه وجود دارد، چشم‌انداز اطراف آثار نیز موضوعیت دارد فلذا و براساس همان الگوهای پیش‌گفته فاصله حریم و حدود و ثغور آن به میزان مقرر در مصوبه سازمان مشخص شده است (نقشه پیوست محدوده حریم را مشخص نموده است).

اما فارغ از دو سؤال فوق‌الذکر در رابطه با اعتبار حقوقی مصوبه سازمان میراث قابل ذکر است که براساس قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری مصوب 01/ 02/1367 «تعیین حریم بناها، مجموعه‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها، محوطه‌ها و تپه‌های تاریخی ثبت شده و ضوابط خاص معماری و طراحی داخل حریم» از جمله وظایف این سازمان است که در بند «12» ماده (3) این قانون بدان اشاره شده است. بنابراین سازمان میراث فرهنگی براساس قانون، صلاحیت وضع ضوابط و مقررات برای حریم تعیین شده را دارد و بر همین اساس در تاریخ 06 /12/ 1379 نسبت به تعیین حریم برای مجموعه فرهنگی تاریخی شهر رامسر اقدام کرده‌است.
درخصوص سابقه موضوع این شکایت نیز قابل ذکر است که ضوابط و مقررات حریم عرصه و اعیان آثار فرهنگی تاریخی شهر رامسر یک بار دیگر در سال 1391 مورد شکایت قرار گرفته است.

شاکی پرونده مزبور شکایت خود را نسبت به ضوابط و مقررات حریم درجه 2 مطرح کرده بود. بخشی از این ضوابط مقرر داشته است: «ساخت و ساز و احداث بنا در محدوده حریم درجه دو مطلقاً ممنوع است». درخصوص این شکایت نیز دیوان عدالت اداری از شورای نگهبان استعلام مغایرت یا عدم مغایرت شرعی کرده و موضوع در جلسه 25/11/1391 فقهای معظم مطرح گردید. فقهای معظم مصوبه مورخ 06/12/1379 سازمان میراث فرهنگی درخصوص تعیین حریم عرصه و اعیان آثار فرهنگی تاریخی رامسر را مغایر موازین شرعی تشخیص نداد. البته در خصوص تشخیص مغایرت مصوبه با قوانین امر را به دیوان عدالت اداری واگذار نمود.

هیأت عمومی دیوان نیز در تاریخ 10/ 06/1393 مبادرت به صدور رأی نمود. رأی هیأت عمومی نیز مشتمل بر دو بند است. بند اول نظر فقهای معظم مبنی بر عدم مغایرت شرعی را اشاره نموده است. در بند دوم نیز اعلام می‌شود مصوبه مورد شکایت در خصوص ممنوعیت مطلق ساخت‌وساز در حریم درجه 2 با هیچ یک از مقررات مورد استناد شاکی مغایرت ندارد. در نتیجه مصوبه مذکور به قوت خود باقی است و ابطال نمی‌شود.

نتیجه‌گیری

اولاً براساس بند «12» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری «تعیین حریم بناها، مجموعه‌ها، محوطه‌ها و تپه‌های تاریخی ثبت شده و ضوابط خاص معماری و طراحی داخل حریم» یکی از وظایف سازمان مذکور است و مصوبه مورد شکایت نیز مستند و مستظهر به این صلاحیت قانونی به تصویب سازمان رسیده است. در مورد مبنای فنی محدودیت ارتفاع به میزان 5/ 8 متر نیز با توجه به چشم‌انداز آثار تاریخی- فرهنگی رامسر در صورت عدم محدودیت و ساخت‌وساز در ارتفاعی بیش از میزان مزبور چشم‌انداز مربوطه از بین رفته و عملاً بین آثار که یک محوطه از جنگل تا ساحل را شامل می‌شود فاصله افتاده و از بین می‌رود. همچنین فاصله این حریم و قلمرو آن نیز براساس الگوهای مصوب سازمان و استانداردهای موجود تعیین شده‌است.


ثانیاً همان‌طور که ذکر شد درخصوص ضوابط حریم درجه 2 که ساخت‌وساز را مطلقاً ممنوع می‌دارد فقهای محترم مصوبه را مغایر شرع تشخیص نداده و هیأت عمومی دیوان نیز آن را مغایر قانون نشناخته است، در حالیکه در مصوبه حاضر که مربوط به ضوابط حریم درجه 3 می‌باشد ساخت‌وساز مطلقاً ممنوع نشده است و سازمان میراث فرهنگی صرفاً برای آن محدودیتهایی درنظر گرفته است.


4- پاسخ فقهای محترم شورای نگهبان
شماره: 95/102/1308
تاریخ: 95/4/9
رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
عطف به نامه شماره 9000/210/40957/200 مورخ 1393/04/31؛
موضوع مصوبه 1379/12/6 سازمان میراث فرهنگی و صنایع دستی و گردشگری در مورد ضوابط و مقررات تعیین حریم آثار تاریخی و فرهنگی شهر رامسر، در جلسه مورخ 1395/04/02 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت خلاف موازین شرع شناخته نشد.

محمدرضا علیزاده- قائم مقام دبیر شورای نگهبان
منبع:سامانه جامع نظرات شورای نگهبان