گذر از دالان تاریک صنعت بازنشستگی

دسته: حقوق خصوصی
بدون دیدگاه
پنجشنبه - ۳۱ فروردین ۱۳۹۶


گذر از دالان تاریک صنعت بازنشستگی

گذر از دالان تاریک صنعت بازنشستگی

 

کارایی صنعت بازنشستگی کشور از رفتار پس اندازی شاغلان تحت پوشش قابل ارزیابی است. بسیاری از شاغلان باوجود پرداخت وجوه ماهانه بازنشستگی، ترجیح می دهند دوران کهولت و ازکارافتادگی خود را با قطعه ای زمین، طلا یا سایر دارایی هایی تضمین کنند که در مقابل تورم کم وبیش سابقه حفظ ارزش داشته است. بیمه پردازان اگر بتوانند، آینده خود را به صندوق های بازنشستگی و تامین اجتماعی گره نمی زنند و خود را در معرض ریسک این صندوق ها قرار نمی دهند. البته، آمارها نشان می دهد که این رفتار پس اندازی چندان هم غیرعقلایی نیست؛ بسیاری از صندوق های بازنشستگی در سال های نه چندان دور حداقل توان پرداخت هشت سال حقوق مستمری بگیران خود را داشته اند، در حالی که این نسبت در حال حاضر در غالب این صندوق ها به زیر یک سال کاهش پیدا کرده است. کسری گسترده صندوق های بازنشستگی دولت را ناگزیر کرده بخش قابل توجهی از درآمد عمومی خود را برای پرداخت حقوق و دستمزد مستمری بگیران این صندوق ها هزینه کند. این کسری در سال ۱۳۹۰ معادل ۱۰درصد درآمدهای عمومی دولت بوده و ادامه روند جاری می تواند این نسبت را در دوره ای ۴۰ساله تا ۸۰درصد درآمدهای عمومی دولت افزایش دهد. این وضعیت نه برای دولت قابل تحمل است، نه استقلال صندوق ها را تضمین می کند و نه اعتماد عمومی را نسبت به نظام خدمات اجتماعی در کشور بهبود خواهد داد. آنچه مسلم است، زمان اصلاح ساختار گسترده صنعت بازنشستگی در کشور نه تنها فرارسیده که مدت هاست از موعد گذشته است. بررسی علل وضع موجود راهنمایی برای تعیین خط مشی های آتی در این حوزه خواهد بود. در ویرانه های نظام مالی خدمات اجتماعی کشور، مثل هرجای دیگر، ردپای دولت مشهود است. دولت به طرز گسترده ای از ایفای تعهدات خود نسبت به نظام خدمات اجتماعی سر باز زده است. رییس دولت دهم در حالی وجود هرگونه مطالبه از سوی سازمان تامین اجتماعی را منکر می شد که حساب بستانکار دولت در صورت های مالی این سازمان از رقم ۵۰۰هزارمیلیاردریال گذشته بود.

به علاوه، تعیین تکلیف حداقل حقوق مستمری بگیران از طرف مرد اول دولت مهر، آن هم درست در آستانه انتخابات ریاست جمهوری سال ۱۳۹۲، ضربه سهمگین دیگری بر پیکره بی جان نظام خدمات اجتماعی کشور با محوریت سازمان تامین اجتماعی وارد آورد. حجم عظیم روابط مالی سبب شده دولت ها بدون درنظرگرفتن ملزومات بیمه سنجی، صندوق های بازنشستگی را حیاط خلوت خود تلقی کنند. دولت ها گمان می کنند چون در مقام کارفرمایی بزرگ مبالغ هنگفتی را به صندوق های بازنشستگی می پردازند، حق دارند در نحوه اداره این وجوه دخل و تصرف کرده و منابع بیمه شدگان را منابع خود تلقی کنند. البته، اشکال فقط متوجه دولت نیست، بلکه ساختار خود صندوق ها هم مشکل آفرین بوده است. صندوق های بازنشستگی در ایران صندوق نبوده و نیستند. از نقطه نظر مالی، صندوق به ساختاری مالی اطلاق می شود که جریان های نقدی ورودی و خروجی آن با یکدیگر در تعادل قرار گرفته اند. در هر صندوق، منابع ورودی و بازگشت سرمایه گذاری ها باید حداقل با وجوه تعهدشده برابر باشد. در ایران، صندوق های بازنشستگی هرگز نتوانسته اند دخل وخرج خود را سر به سر کنند و همیشه به منابع لایزال دولتی وصل بوده اند. آن زمان که دولت ها وجوه بیشتری در اختیار داشتند، صندوق ها را از منابع ریالی سیراب می کردند، سال های اخیر که پولی در بساط نبود، سهام شرکت های دولتی به چاه ویل صندوق ها سرازیر شد. حالا که چشمه خصوصی سازی هم در حال خشکیدن است، معلوم نیست این روند قرار است چطور ادامه یابد. آنچه باقی مانده موجودی نفت و گاز کشور است؛ شاید در سال های بعد دولت سهام شرکت های ملی نفت و گاز را هم به تدریج به صندوق های بازنشستگی واگذار کند تا معلوم نشود این همه سوءمدیریت در اداره وجوه مردم متوجه چه کسانی است. موضوع دیگر در توضیح آشفتگی حاکم بر نظام خدمات اجتماعی ایران، تورم افسارگسیخته است. وجوه بازنشستگی در تمام دنیا جزو مهم ترین منابع سرمایه گذاری کشورهاست. منابع ۳۰۰صندوق بزرگ بازنشستگی در دنیا از کل تولید ناخالص داخلی ایالات متحده در سال گذشته بیشتر بوده است. با توجه به سررسید بلندمدت این وجوه، صندوق های بازنشستگی نقش بی بدیلی در سرمایه گذاری های بلندمدت بخش واقعی اقتصاد ایفا می کنند. نظام خدمات اجتماعی اقتصادهای توسعه یافته بسیاری از صنایع سرمایه بر و انبوه سازی ها در آن کشورها را تامین مالی کرده است. در ایران اما نرخ بالای تورم و تغییرات متلاطم آن، مدیریت سرمایه گذاری های بلندمدت را دشوار کرده است. بازدهی پایین سرمایه گذاری های صورت گرفته با وجوه صندوق ها در چند دهه گذشته، هم انعکاسی از افزایش دایمی سطح عمومی قیمت ها بوده و هم بازتابی است از سه دهه مدیریت افرادی که بسیاری از آنان بدون کمترین دانش مالی بزرگ ترین منابع پس انداز کشور را سرمایه گذاری کرده اند.

نهایتا، هرم جمعیتی کشور ناگفته های خطرناکی برای نظام خدمات اجتماعی دارد. بر اساس آمار سرشماری نفوس و مسکن سال ۱۳۹۰، جمعیت افراد بین ۱۰ تا ۲۹سال در کشور بیش از ۲۹میلیون نفر بوده که ۳۹درصد کل جمعیت سال ۱۳۹۰ را تشکیل می دهد. سیل متولدان دهه های ۱۳۶۰و ۱۳۷۰در حالی وارد محاسبات نیروی کار شده اند که رکود عمیق حاکم بر فضای کلان اقتصاد امکان مشارکت بخش قابل توجهی از آنان در پرداختی های نظام خدمات اجتماعی را سلب کرده است. همان طور که مدیران ارشد اقتصادی به درستی اشاره کرده اند، بدن نحیف اقتصاد کشور سال های طولانی در تب بیماری نهفته بیکاری خواهد سوخت. تبعات این تغییر عظیم در هرم جمعیتی کشور امکان تضمین کف استانداردهای بازنشستگی را در آینده نه چندان دور، بسیار دور از دسترس خواهد کرد.

با این همه نابسامانی، جالب آنجاست که صندوق های بازنشستگی در سال های اخیر قارچ گونه رشد کرده اند. ۱۵سال پیش ، تعداد صندوق های بازنشستگی در کشور انگشت شمار بود. سازمان تامین اجتماعی رکن اصلی آنها را تشکیل می داد، کارمندان دولت تحت پوشش سازمان بازنشستگی کشوری بودند و نظامیان هم حق المشارکه خود را به سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح می پرداختند. شاید به ندرت نهادهای دیگری بودند که برای خود سازوکاری تکمیلی داشتند، ولی هرگز وضعیت به گستردگی امروز نبود. امروز به راحتی می توان ۲۰صندوق بازنشستگی را در کشور نام برد: صندوق های بازنشستگی مس، شهرداری ها، هما، فولاد، صداوسیما، نفت، مخابرات، بانک ها و… برخی از نام هایی است که در سال های نه چندان دور به فهرست نه چندان بلند صندوق های قبلی اضافه شده است. سوال اینجاست که این صندوق ها در قالب کدام قانون جامع شکل گرفتند؟ مقام ناظر بر این صندوق ها کیست؟ دادوستد مالی بین آنها و مستمری بگیران را چه کسی نظارت می کند؟ ضوابط سرمایه گذاری آنها را چه کسی تعیین می کند؟ اگر ورشکسته شوند که دور از انتظار نیست، چه کسی باید پاسخگو باشد؟ آیا باز هم دولت باید بسته های نجات مالی خود را برای کمک به آنها ارایه دهد؟ اصلا چه لزومی داشت که این صندوق ها تشکیل شوند؟

امروزه کوچک ترین خدمات عمومی به نحوی از آنحا تحت نظارت نهادی دولتی یا نیمه دولتی است، مثلا اگر بخواهید در مغازه کوچک خود ساندویچ های خانگی بفروشید، باید اول از وزارت بهداشت پروانه بگیرید. اما، اداره صندوق بازنشستگی از این قاعده کلی مستثناست. می توانید صندوقی را تاسیس کنید، وجوه کارمندان نهاد خود را جذب کنید، آن را مدیریت کنید، حداقل های گزارش دهی را رعایت نکنید و بعد از چندسال اعلام ورشکستگی کنید. اگر صندوق شما چندهزار مستمری بگیر دارد، نگران نباشید دولت ناچار است به شما کمک کند. در مورد صندوق های خیریه هم اوضاع از همین قرار است. بیش از ۲۰هزار صندوق خیریه با جریان های نقدی چندصدمیلیاردی در کشور فعالیت می کنند که هیچ مقام ناظری بر فعالیت مالی آنها نظارت ندارد. فقط تصور کنید ۱۰درصد این صندوق ها یا نهادهای خیریه را افراد سودجو با نیت های سوءراه اندازی کرده باشند، حساب افراد خیرخواه که شایستگی مدیریت وجوه را ندارند به کنار!

موضوع نظارت بر نهادهای مالی در دنیا بسیار پررنگ است. صندوق های بازنشستگی در غالب کشورهای توسعه یافته و حتی در حال توسعه تحت نظارت دقیق مقام ناظر مالی این صنعت عمل می کنند. به عنوان مثال در کشور انگلستان کلیه صندوق های بازنشستگی مبتنی بر کار زیر نظر قانون گذار صندوق های بازنشستگی (Pensions Regulator) فعالیت می کنند. در هند این مسوولیت بر عهده مقام نظارتی و توسعه ای صندوق های بازنشستگی (PFRDA) است. شرح وظایف این مقام ناظر روشن است: شرایط اخذ مجوز صندوق های جدید را تعیین می کند؛ قوانین نحوه نظارت بر مدیریت وجوه را به تصویب می رساند؛ با انتخاب ناظری مستقل به صندوق های تحت نظارت خود سرکشی می کند؛ برای صندوق ها، حسابرس خارجی انتخاب می کند تا از صحت معاملات صورت گرفته در آنها اطمینان یابد؛ صندوق ها را ملزم می کند تا جزییات دارایی ها، نحوه سرمایه گذاری وجوه و میزان هزینه های عمومی خود را در بازه های زمانی (بعضا یک روزه) افشا کنند؛ با تعیین قوانین سرمایه گذاری و کفایت سرمایه چارچوب ریسک صندوق ها را روشن می کند و هرجا لازم باشد، برای تضمین کیفیت خدمات از صندوق ها ضمانت نامه می گیرد.

صندوق های تازه تاسیس بازنشستگی در کشور از منظر ساختار حقوقی هم قالب یکپارچه و مدونی ندارند. به مثال های زیر توجه کنید.

در صندوق بازنشستگی بانک ها:

– مجمع عمومی صندوق همان مجمع عمومی بانک هاست؛

– هیات امنا مرکب از مدیران عامل بانک هاست (ریاست جلسه به مدیرعامل صندوق تفویض شده)؛

– هیات مدیره صندوق چهارنفر (یک نفر مدیرعامل و سه عضو) عضو دارد،

– ترکیب بازرسان قانونی و ساختار اداری صندوق (که در آن سرمایه گذاری یکی از هشت اداره است) پراشکال است.

یا در تامین اجتماعی هیات امنا مرکب است از:

– شش نفر به پیشنهاد وزیر رفاه و تامین اجتماعی و تصویب شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی،

– سه نفر از نمایندگان خدمات گیرندگان که ساختار دقیقی برای انتخاب آنان وجود ندارد و [این هیات امنا در حکم هیات امنای کلیه صندوق های بازنشستگی است]،

– شورا یا مجمع یا هیات امنا

– نصف به علاوه یک با پیشنهاد وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی و تصویب هیات وزیران،

– مابقی نمایندگان خدمات گیرندگان و در نبود تشکل های مربوطه وزیر رفاه و تایید شورایعالی رفاه و تامین اجتماعی با تصویب هیات وزیران،

– مدیرعامل فردی خارج از مجمع و هیات مدیره است که به تایید وزیر نیاز دارد.

– هیات نظارت سه نفرند که از طرف مجمع، شورا و هیات امنا انتخاب می شوند.

چنین ساختاری دقت های لازم را ندارد و موقعیت مناسبی برای مقام ناظر باقی نمی گذارد.

به هرحال، صنعت بازنشستگی کشور نه از سر آینده نگری و پیش فعالی، بلکه بالاجبار و برای خروج از بن بست باید متحول شود. اولین رکن این تحول آن است که زلف صندوق های بازنشستگی از زلف دولت جدا و بند نافشان از شیر منابع عمومی قطع شود. پیش از هرچیز دولت باید بدهی خود را به صندوق های بازنشستگی تسویه کند. دارایی زیادی در پستوی خصوصی سازی باقی نمانده و شاید ارزش شرکت های دولتی باقیمانده بیش از ۴۰ یا ۵۰میلیارددلار نباشد. در میان بستانکاران بی شمار دولت، احتمالا هیچ کس برای تسویه مطالبات محق تر از صندوق های بازنشستگی نیست. پس دولت باید از محل دارایی های باقیمانده بدهی صندوق ها را بپردازد و صندوق ها هم بدون وسواس در مورد کیفیت دارایی ها، باید هرچه هست بگیرند و بخت خود را در جایی غیر از دالان بدحسابی های دولت ها بیازمایند. اما بعد از آن، نوبت خود صندوق هاست تا ساختار حقوقی خود را اصلاح کنند، در مقابل وجوه مردم مسوولیت پذیر و پاسخگو شوند و مناسبات مالی عریض و طویل خود را در معرض حساب کشی مقامی ناظر در صنعت بازنشستگی قرار دهند. مدیران فعلی اگر خیرخواه آیندگان هستند، باید نهادی ریشه دار را بنیانگذاری کنند که تندبادهای آتی آنها را به تلاطم نکشاند. همان طور که بازار پول کشور زیرنظر بانک مرکزی است و بازار سرمایه تحت نظارت سازمان بورس و اوراق بهادار قرار گرفته، پس انداز بازنشستگان هم باید زیر ذره بین نهاد ناظر مالی عمومی ای قرار گیرد و این اقدام قطعا جزء لاینفکی از فرآیند اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی کشور خواهد بود. بعد از آنکه چارچوب های کلی ساختمان بازنشستگی شکل گرفت، آن وقت می توان از مدیران ارشد انتظار داشت که مدیران صندوق ها را بدون توجه به فشارهای محیطی و برمبنای تخصص انتخاب کنند. وظیفه اصلی صندوق های بازنشستگی سرمایه گذاری صحیح وجوه مردم است. بنابراین، انتظار می رود در آینده مدیران و کارشناسان این صندوق ها بیش از پیش از میان دانش آموختگان مالی، حسابداری، اقتصاد و سایر علوم مرتبط جذب شوند. صندوق ها حتی می توانند اداره وجوه خود را برون سپاری کنند یا ترکیبی از مدیران داخلی و بیرونی را برای اداره وجوه به کار بگمارند. به هرحال، تصمیمات این ترکیب مدیریتی باید به اصلاح نظام مالکیت منجر شود. در حال حاضر صندوق های بازنشستگی بخش وسیعی از وجوه مردم را در دارایی هایی سرمایه گذاری کرده اند که جریان های نقدی و نحوه مدیریت آنها برای عامه مردم روشن نیست. این ابهام فضای لازم برای عرض اندام رانت خواران را به خوبی فراهم کرده است. معامله اخیر صدوچند شرکت سازمان تامین اجتماعی که با حرف و حدیث های بسیاری همراه شد، گواهی روشن بر این مدعاست. مدیران صندوق های بازنشستگی باید به تدریج دارایی های خود را به سمت دارا یی های مالی متمایل سازند که هم نقدشوندگی بالاتری دارد و هم ارزش آن برای جامعه قابل رویت است. رکن دیگر اصلاح ساختار صنعت بازنشستگی ایجاد رقابت است. صنعت شبه دولتی بازنشستگی، مثل سایر خدمات دولتی و شبه دولتی از قبیل حمل و نقل شهری، محیط زیست و شهرسازی، کالای گران بی کیفیتی به مردم فروخته است. مردم حق دارند برای تامین آتیه خود در بازاری رقابتی و از میان گزینه هایی متنوع انتخاب کنند. بخش خصوصی باید بتواند محصولات خود در صنعت بازنشستگی را وارد بازار کند. نقش دولت باید محدود شود، دولت می تواند صرفا حداقل خدمات ضروری را ارایه دهد و مابقی را به بخش خصوصی واگذار کند. البته، بسیاری از متخصصان صنعت به ویژه بعد از بحران مالی سال ۲۰۰۷ و تجربیات ناموفق صندوق های خصوصی در دنیا از واگذاری این خدمات عمومی به بخش خصوصی هراس دارند. نگرانی آنان قابل درک است و نیاز به تامل بیشتری در مورد جایگاه دولت در این صنعت وجود دارد، ولی آنچه مسلم است، هزینه احتمالی شکست چند صندوق خصوصی به مراتب کمتر از بار مالی ای است که هم اکنون مداخله دولت بر دوش صنعت بازنشستگی کشور گذاشته است. به علاوه، ورود بخش خصوصی در این صنعت باید تدریجی و عمدتا برای صندوق های مکمل باشد و به هیچ وجه از تضمین حداقل ها به شکل صندوق ها و نظام بیمه ای غفلت نشود. درواقع، قابل پیش بینی است که در دو دهه آتی، فعالیت بخش خصوصی به مدیریت صندوق های مکمل محدود شود.

 

منبع:

حسین عبده‌تبریزی . هادی لاری


نوشته شده توسط:صادق کاخکی - 11476 مطلب
پرینت اشتراک گذاری در فیسبوک اشتراک گذاری در توییتر اشتراک گذاری در گوگل پلاس
بازدید: ۶۴
برچسب ها:
دیدگاه ها

تصویر امنیتی را وارد کنید *