چالشهای اجرایی شدن منشور حقوق شهروندی

چالشهای اجرایی شدن منشور حقوق شهروندی

   فرناز قلعه دار

 منشور حقوق شهروندی بالاخره بعد از گذشت حدود سه سال و نیم از آغاز ریاست جمهوری دکتر روحانی در روز 29 آذر طی مراسمی رسمی رونمایی شد. در این مراسم صدها تن از مقامهای سیاسی، حقوقدانان، وکلا، اندیشمندان، نخبگان علمی و جوانان کشور حضور داشتند.

پس از سخنرانی حجت‌الاسلام انصاری معاون حقوقی رئیس‌جمهوری، دکتر الهام امین زاده دستیار ویژه دکتر روحانی در امور حقوق شهروندی و چند تن از حقوقدانان برجسته کشور سرانجام دکتر روحانی قدم به جایگاه گذاشت و درحالی‌که از تحقق یکی از مهم‌ترین وعده‌های دوره انتخابات ریاست جمهوری خود به مردم بسیار خرسند بود در میان استقبال پرشور حاضران، منشور حقوق شهروندی را که از 120 ماده تشکیل‌شده است امضا و رونمایی کرد.

اما تنها به فاصله چند ساعت از انتشار این مجموعه، اظهارنظرهای کارشناسان و متخصصان امر در رسانه‌ها منعکس شد و بازخوردهای مثبت و منفی زیادی را به دنبال داشت. بر همین اساس گروه حقوقی روزنامه ایران نیز با چند تن از کارشناسان حقوقی کشور به گفت‌و‌گو پرداخت.

دکتر بیژن عباسی استاد دانشکده حقوق دانشگاه تهران درباره ضرورت تصویب منشور حقوق شهروندی به «ایران» می‌گوید: «هرچند تمامی حقوق و آزادیهایی که برای شهروندان در جمهوری اسلامی پذیرفته‌ایم در فصل سوم قانون اساسی، با عنوان حقوق ملت و هم‌چنین در فصل مربوط به قوه قضاییه آمده است و برای تفسیر آن حقوق و آزادیها نیز قوانین عادی را نوشته‌ایم و به دو میثاق بین‌المللی حقوق شهروندی نیز همچنان متعهد هستیم اما نیاز داشتیم که همه این حقوق به شکل یک مجموعه و در یکجا گردآوری شود. ما قانونی در سال 87 تصویب کردیم با عنوان قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات که می‌توان گفت منشور حقوق شهروندی در واقع در راستای همین قانون تهیه شد تا همه حقوق و قوانین و آزادیها در یک مجموعه جمع شود».

 می‌گوید: «منشور حقوق شهروندی از این نظر مفید است که نخست شرایطی فراهم کرد تا موضوع حقوق شهروندی در کشور موردبحث و بازنگری قرار گیرد. دوم این‌که فهرست جامعی از حقوق شهروندی به دست داد. در اینجا لازم می‌دانم یادآوری کنم که در زمان انتخابات ریاست جمهوری فهرستی از سوی بنیاد حقوقی بنده در اختیار ستاد انتخاباتی دکتر روحانی قرار گرفت که درواقع هسته اصلی بحث را تشکیل داد و سومین فایده این منشور نیز آن است که از سوی کسی منتشر شد که مسؤول اجرای قانون اساسی است و این امر در حیطه اختیارات و مسؤولیتهای وی قلمداد شده است».

هرچند کارشناسان به‌اتفاق معتقدند انتشار این منشور در بالا بردن سطح آگاهی مردم و فرهنگ‌سازی در جامعه نقش مؤثری دارد اما دکتر عباسی می‌گوید: «درباره ماهیت حقوقی این منشور باید گفت، واقعیت این است که این منشور نه یک سند بین‌المللی است نه قانون اساسی، نه قانون مصوب مجلس و نه حتی از سنخ مقررات اصل 138 قانون اساسی است. بلکه رئیس‌جمهوری اعلام داشتند این سند در راستای اصل 134 قانون اساسی، برنامه و خط‌مشی دولت است که البته تاکنون نیز چنین موضوعی سابقه نداشته و نخستین بار است که برنامه و خط‌مشی دولت در قالب یک منشور به شکل ماده‌بندی شده ارائه‌شده است».

اما نکته مهمی که درباره اجرای این منشور وجود دارد این است که با توجه به نداشتن ماهیت حقوقی مشخص، آیا این احتمال وجود دارد که با تغییر دولت این سند نیز بلاتکلیف رها شود؟

دکتر کریمی در پاسخ به این سؤال می‌گوید: «اگر دولت موفق شود آن را به یک مطالبه عمومی تبدیل کند بی‌تردید این روند در دولتهای بعدی نیز ادامه خواهد داشت. در واقع تحقق اهداف این منشور در گرو این است که شیوه‌های اجرایی مسؤولیت رئیس‌جمهوری در اجرای قانون اساسی پیش‌بینی شود در غیر این صورت عقیم خواهد ماند».

این استاد دانشگاه معتقد است، ضمانت اجرای منشور علاوه بر دستگاه قضایی، اصل 113 قانون اساسی است که اختیارات رئیس‌جمهوری را پیش‌بینی کرده و مسؤولیت اجرای قانون اساسی را بر عهده وی گذاشته است. به گفته وی این اختیار فرا قوه‌ای است و رئیس‌جمهوری باید در اجرای این اصل، آیین‌نامه‌ای وضع و شیوه‌های اجرایی این اصل را پیش‌بینی کند.

اما دکتر عباسی می‌گوید: «ضمانت اجرای منشور حقوق شهروندی فقط برای دستگاههای اجرایی و دولتی است که زیر نظر رئیس‌جمهوری هستند و برای آنها لازم‌الاجراست. در منشور نیز آمده است که قوای دیگر و مؤسسه‌ها و سازمانهای غیردولتی مانند شهرداری و کمیته امداد و… باید برای اجرای آن با دولت همکاری کنند».

این یعنی ممکن است مجلس و قوه قضاییه یا دستگاههای خارج از قوه مجریه بگویند ما تعهدی به اجرایش نداریم اما دستگاههای زیرمجموعه قوه مجریه به‌موجب اصل 60 و 113 قانون اساسی که رئیس‌جمهوری را رئیس قوه مجریه معرفی کرده است ناگزیر و موظف به اطاعت هستند. از سوی دیگر بر طبق قانون اساسی، رئیس‌جمهوری نظارت سلسله مراتبی بر وزیران و دستگاههای اجرایی و دولتی دارد.

درصورتی‌که این منشور از سوی نهادها و دستگاههای زیر نظر قوه مجریه اجرا نشود رئیس‌جمهوری قدرت برخورد با متخلف، عزل وزیر، اخطار و توبیخ و تصمیم‌گیری مناسب را دارد. در خود منشور حقوق شهروندی در بخش سازوکار اجرا و نظارت بر حسن اجرا نیز گفته‌شده این دستگاهها مکلف به اجرای مواد منشور هستند و باید موارد نقض حقوق شهروندی را شناسایی کنند و تدابیر لازم را برای تحقق این حقوق انجام دهند و در اختیار دستیار ویژه رئیس‌جمهوری در این امر قرار دهند.

اما دکتر حسین میر محمدصادقی حقوقدان می‌گوید: «آن‌چه در منشور حقوق شهروندی آمده است همان مواردی است که هم در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و هم در اسناد بین‌المللی حقوق بشری مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر و میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی آمده است و مورداشاره و تأکید قرارگرفته است و ازآنجاکه دولت ایران نیز به برخی از این اسناد پیوسته است بنابراین بر اساس قانون مدنی ایران در حکم قانون داخلی کشور محسوب می‌شود و لازم‌الاجراست. ازاین‌رو می‌توان گفت منشور حقوق شهروندی در صورتی می‌تواند دارای ارزش و اعتبار باشد که در راستای اجرایی شدن حقوق مردم ضمانت اجرایی برایش در نظر گرفته شود و مهم‌تر این‌که در قبال کسانی که به نقض این منشور اقدام می‌کنند و برای برخورد با آنان واکنشهای مناسب پیش‌بینی شود وگرنه فقط ذکر این موارد در منشور حقوق شهروندی را نمی‌توان کار مهمی دانست.

به عقیده من این منشور ضمانت اجرایی ندارد و همانند اعلامیه حقوق بشر است که آرمانهایی را تبیین کرده است. البته ازاین‌جهت که وظایفی را برای دولت تعیین کرده و اولویتهای دولت را مشخص کرده است می‌تواند سندی ارزشمند باشد اما این ارزش بیشتر نمادین است و واقعی محسوب نمی‌شود. همان‌طور که در این منشور هم آمده است دولت در هر موردی باید قوانین را در قالب لایحه تهیه کند و سپس لوایح را به مجلس بفرستد تا تصویب شود و ضمانت اجرا پیدا کند و در این صورت است که ارزشمند خواهد شد».

وی در ادامه گفت: «از سوی دیگر امضای این سند به دست رئیس‌جمهوری نیز به‌منزله ایجاد تعهد محسوب نمی‌شود چراکه تمام این حقوق را از قبل در قانون اساسی داشته‌ایم و ازآنجاکه رئیس‌جمهوری مجری قانون اساسی است بنابراین طبق همین قانون اساسی از قبل چنین تعهدی برای ایشان وجود داشته است».

شاید یکی از ابهامات منشور حقوق شهروندی را باید نوآوریهای آن دانست که در خلأ قانونی تدوین‌شده است. دکتر عباسی در این‌باره می‌گوید: «بسیاری از مواد این منشور نیاز به وضع قانون جدید دارد به‌عنوان‌مثال در ماده 87 این منشور آمده حق شهروندان است که در صورت بیکاری ناخواسته طبق قانون از حقوق بیمه بیکاری برخوردار شوند؛ اما الآن ما فقط در قانون کسانی را مستحق دریافت بیمه بیکاری می‌دانیم که قبلاً سابقه کار داشته‌اند و الآن بیکار شده‌اند. حالا اگر کسی بر اساس این سند به اداره کار مراجعه کرد و گفت من بیکارم و به من بیمه بیکاری بدهید به او می‌گویند ما چنین قانونی نداریم یا در ماده 89 آمده است حق همه شهروندان به‌ویژه زنان است که امکانات آموزشی و ورزشی و تفریحات سالم داشته باشند حالا تصور کنید یک نفر از یک روستا به اداره ورزش و جوانان برود و بگوید من در محل زندگی‌ام ورزشگاه می‌خواهم به او می‌گویند ما چنین قانونی نداریم که بر اساس آن بودجه بدهند و ما به شما این امکانات را بدهیم. یا این‌که بر اساس این منشور فردی از یک دستگاه به قوه قضاییه شکایت کند که فلان ماده این منشور را اجرا نکرده‌اند یا از مجلس بخواهد نظارت کند، به‌طورقطع این امر امکان‌پذیر نیست چراکه از موضوعی می‌توان شکایت کرد که قانونی درباره‌اش وضع‌شده باشد. به همین خاطر می‌گوییم این منشور فقط تدوین حقوق آزادیهای موجود نیست بلکه مواردی اضافه‌شده که اجرایش نیاز به قانون دارد. البته در سازوکار اجرا و نظارت بر حسن اجرای همین منشور تا حدودی این موضوع لحاظ شده است. اما بحث دیگری که در اینجا مطرح می‌شود این است که بر اساس اصل 121 قانون اساسی رئیس‌جمهوری سوگند خورده که از حقوق شهروندان حمایت کند و باید دید این منشور راه را برای چنین امری هموار خواهد کرد؟»

دکتر عباسی دراین‌باره می‌گوید: «غیر از قانون اساسی در قانون وظایف و اختیارات رئیس‌جمهوری مصوب سال 65 نیز حق تذکر و اخطار برای رئیس‌جمهوری در نظر گرفته‌شده است و ازآنجاکه منشور حقوق شهروندی نیز در راستای قانون اساسی است پس رئیس‌جمهوری می‌تواند در صورت مشاهده نقض حقوق شهروندی از سوی قوای دیگر به آنها تذکر دهد. هرچند شورای نگهبان با توجه به تفسیری که در سال 91 از اصل 113 ارائه داد قایل به این امر نیست».

این حقوقدان تنها راهکار لازم‌الاجرا شدن منشور برای همگان را تصویب در مجلس دانست و افزود: با توجه به این‌که این منشور نوآوریهای زیادی دارد نمی‌توان گفت فقط همان قوانین قبلی را دریک مجموعه گردآوری کرده است بنابراین اگر این سند در مجلس به‌عنوان یک سند لازم‌الاجرا تصویب شود به نظرم کمک بزرگی در جهت احقاق حقوق ملت خواهد بود. اگر بخواهیم این منشور را همگان اجرا کنند باید از سوی مجلس تصویب شود وگرنه فقط در حیطه قوه مجریه باقی می‌ماند.

وی درباره علت اجرا نشدن قوانین در کشور نیز می‌گوید: «این موضوع چند دلیل دارد نخست این‌که نهادهای ناظر درون و بیرون قوه مجریه وظایفشان را به‌خوبی انجام نمی‌دهند. دوم فرهنگ‌سازی و آگاهی بخشی به مردم درباره حقوقشان انجام‌نشده و سوم این‌که اجرای برخی قوانین و احقاق حقوق مردم نیاز به بودجه دارد. بی‌تردید کشور فقط با قانون اداره نمی‌شود. قانون مجری و ناظر و فرهنگ و پول و اراده می‌خواهد و همه باید باهم باشد و هرکدام از این عوامل نباشد فایده نخواهد داشت».

هرچند انتشار این منشور را می‌توان به فال نیک گرفت و آن را یک گام مثبت در جهت احقاق حقوق مردم دانست اما این منشور به‌واقع یک آزمون بزرگ برای دستگاههایی است که به شکل مستقیم با حقوق مردم سروکار دارند و باید دید آنها تا چه اندازه می‌توانند از این امتحان سربلند بیرون بیایند. منبع: ایران