مسؤولیت مدنی شهرداریها

مسؤولیت مدنی شهرداریها

مسؤولیت مدنی شهرداری در جبران زیان وارده به غیر را باید از زیرشاخه‌های مسؤولیت مدنی اشخاص حقوقی حقوق عمومی همچون دولت به شمار آورد. هرچند به‌موجب بند (1) ماده‌واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373 «شهرداریها و شرکتهای تابعه آنان مادام که بیش از پنجاه‌درصد سهام و سرمایه آنان متعلق به شهرداریها باشد.» موسسه عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند و به‌موجب ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور «مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی … واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به‌منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل‌شده و یا می‌شود…» اما از این نظر که ارائه‌دهنده خدمات عمومی هستند، می‌توان مسؤولیت مدنی شهرداری و دولت را دارای احکام مشترک دانست.

هرچند امروزه ضرورت جبران زیان وارده به دیگری، از اصول مسلم حقوقی شناخته می‌شود و تفاوتی نیز میان اشخاص حقیقی و حقوقی (اعم از اشخاص حقوقی حقوق عمومی و حقوق خصوصی) قائل نمی‌شوند اما بنا به اختلافی که در خصوص اصل پذیرش مسؤولیت مدنی ناشی از اقدامات دولت و نهادهای عمومی درگذشته وجود داشته (ابوالحمد، 1375، ص 40 ـ 1؛ باریکلو، 1392، ص 124) موافقان وجود چنین مسؤولیتی دلایلی همچون ریشه اخلاقی لزوم جبران خسارت و صدق عنوان کارفرما بر دولت و نهادهای عمومی (ابوالحمد، 1370، ص 544 و 543) و نیز اصل تساوی اشخاص حقیقی و حقوقی در جبران خسارات وارد به دیگری (ماده 588 قانون تجارت ایران) (صفار، 1390، ص 480) را به‌عنوان مبانی آن برمی‌شمارند که در نظام حقوقی ایران نیز، هرچند به‌موجب ماده 11 قانون مسؤولیت مدنی مصوب 1339، اصل وجود چنین مسؤولیتی پذیرفته‌شده، اما قیودی بر آن وارد آمده که نیازمند بررسی است. لازم است ذکر شود که تحقق قواعد عمومی مسؤولیت مدنی شامل وجود ضرر مسلم و مستقیم و جبران نشده؛ ارتکاب فعل زیان‌بار؛ و وجود رابطه علیت میان فعل زیان‌بار و ضرر وارده نیز در مانحن فیه ضروری است، اما آنچه موضوع بررسی حاضر را تشکیل می‌دهد، احکام خاص رجوع به شهرداری و کارکنان تحت امرش است که ذیلاً بدان می‌پردازیم.

  بند اول ـ قاعده

بخش نخست ماده 11 قانون مسؤولیت مدنی مقرر داشته: «کارمندان دولت و شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام‌وظیفه عمداً یا درنتیجه بی‌احتیاطی، خسارتی به اشخاص وارد کنند شخصاً مسؤول جبران خسارت وارده هستند…». به‌موجب این مقرره، اصل اولیه، مسؤولیت مدنی شخصی کارمند شهرداری خواهد بود نه شهرداری به‌عنوان یک موسسه عمومی. لذا چنین مقرره‌ای توانایی لازم را جهت حمایت از زیان‌دیده ندارد؛ زیرا چه‌بسا زیان هنگفت ناشی از اقدام کارمند، به‌واسطه اعسار او غیرقابل‌جبران باقی بماند. ذکر این نکته لازم است که اثبات تقصیر کارمند نیز به دلالت عبارت «عمداً یا درنتیجه بی‌احتیاطی» امری ضروری است (م ا ق.م.م) لذا در مواردی که کارکنان شهرداری، به مناسبت انجام‌وظیفه، برای مثال، به‌واسطه بی‌احتیاطی در رانندگی با وسایل نقلیه متعلق به شهرداری، منجر به ایراد خسارت جانی و مالی به شهروندان گردد، علی‌القاعده، راننده مزبور دارای مسؤولیت جبران ضرر خواهد بود مگر در مواردی که دربند دوم خواهیم دید.

  بند دوم ـ استثناء

بخش دوم ماده 11 ق.م.م در ادامه مقرر می‌کند: «… ولی هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات و مؤسسات مزبور باشد، دراین صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا موسسه مربوطه است…». استثنای اخیر درواقع ناظر بر شرط وجود رابطه علیت در قواعد عمومی مسؤولیت مدنی است که انتساب زیان وارده به عامل زیان را مقرر می‌نماید و تقصیر اداری را به‌عنوان مبنای مسؤولیت مدنی شهرداری می‌پذیرد (صفایی، 1390، ص 277) هرچند پذیرش مسؤولیت مدنی شهرداری دراین بخش از ماده را (ولو در مقام استثنا بر قاعده) باید گام مثبت تلقی کرد اما نظر به اینکه، تکلیف اثبات «نقص وسایل» متعلق به شهرداری را بر دوش زیان‌دیده قرار داده و امکان رجوع مستقیم به او را منوط به اثبات امر مذکور نموده محل انتقاد است زیرا با توجه به حجم و گستردگی فعالیت شهرداریها، امر دشوار و طاقت‌فرسایی به نظر می‌رسد. این در حالی است که پیش‌بینی مسؤولیت مدنی محض و بدون تقصیر شهرداری می‌تواند موجب حمایت از شهروندان و عامل بازدارنده به‌منظور نظارت شهرداریها بر نحوه فعالیت کارکنان و نیز سلامت وسایل متعلق به خود گردد.

  بند سوم ـ فقد مسؤولیت در اعمال حاکمیت

بخش سوم و انتهایی ماده 11 ق.م.م نیز مقرر می‌دارد: «… ولی در مورد اعمال حاکمیت دولت، هرگاه اقداماتی برحسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی، طبق قانون به عمل آید و موجب ضرر دیگری شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود.» دراین بخش، مقنن از نظریه سنتی اعمال تصدی و حاکمیت پیروی نموده است.

نخستین قانونی که در ایران به تفکیک مزبور پرداخته «قانون تعیین مرجع رسیدگی به دعاوی بین اشخاص و دولت» مصوب 1307 است که تنها به تعریف اعمال تصدی پرداخته و آن را اعمالی دانسته که دولت از نظر‌گاه حقوق مشابه افراد انجام می‌دهد مانند خریدوفروش املاک و مستغلات و اجاره و امثال آن. حقوقدانان نیز در تعاریفی مشابه، اعمال حاکمیت را اعمالی دانسته‌اند که دولت در مقام استفاده از حق حاکمیت و اقتدار ملی و تنها برای منافع عمومی و اجتماعی بدان می‌پردازد مانند وضع قوانین، اخذ مالیات، دادرسی و…؛ اما اعمال تصدی اعمالی است که دولت نظر به شخصیت حقوقی خویش و جهت اداره و حفظ دارایی و همچون سایر افراد در روابط خصوصی انجام می‌دهد مانند بانکداری، اجاره، بیع و… (کاتوزیان، 1386، ص 171؛ و 1387، ص 58؛ صفار، 1390، ص 493) بخش اخیر ماده 11 ق.م.م نیز اقدامات شهرداری را با قیودات مذکور در آن، فاقد مسؤولیت مدنی اعلام کرده است هرچند ضوابط مبهمی چون «برحسب ضرورت» و «برای تأمین منافع اجتماعی» موجب امکان گسترش حکم به موارد بسیاری خواهد شد.

نتیجه:

با عنایت به موارد مطروحه می‌توان دریافت که قوانین ایران حمایت کافی و شایسته را از زیان‌دیده در قبال مسؤولیت مدنی شهرداری به عمل نیاورده و به زیان‌دیده تنها حق مراجعه به کارمند و عامل مستقیم زیان را اعطاء کرده و مسؤولیت مدنی موسسه عمومی غیردولتی شهرداری را امری استثنایی و دارای قیود بسیار دانسته است که نیازمند اصلاح و بازنگری و حتی پیش‌بینی مسؤولیت محض و بدون تقصیر در راستای تأمین هر چه بیشتر حقوق زیان‌دیده خواهد بود.

منبع؛ وب‌سایت تشکل وکلای آزاداندیش