در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصلاحیه سال ۱۳۶۸ نهاد جدیدی بنام مجمع تشخیص مصلحت نظام برنهادهای موجود مؤثر در تشکیلات حکومتی نظام جمهوری اسلامی ایران افزوده شد . اصل ۱۱۲ اصلاحی قانون اسلاسی تشکیل این نهاد و هدف از تشکیل آن را اعلام می دارد . این مجمع که به دستور رهبر و زیر نظر او تشکیل می شود و اعضای آن را معظم له تعیین می نماید ،علاوه براینکه عنوان بازوی مشورتی رهبر را دارد ، در تصویب و تأیید قوانین نیز نقش دارد و در برخی موارد ، سرانجام، تصویب نهایی قانون به نظر آن مجمع موکول شده است . این وظیفه مجمع ، بسیار حساس و ظریف و پیچیده است و در واقع انگیزه نوشتن این مقاله نیز عمدتاً تشریح این وظیفه اساسی مجمع ونقش آن در قانونگذاری است .
چنانکه می دانیم اصل ۵۸ قانون اساسی اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی اعلام نموده و اصل ۵۹ به عنوان یک طریق فوق العاده در مسائل بسیار مهم اقتصادی ،سیاسی، اجتماعی وفرهنگی ، اعمال قوه مقننه به وسیله همه پرسی ومراجعه مستقیم به آراء مردم را پیش بینی کرده است که البته ارجاع به همه پرسی نیز نیاز باید به تصویب مجلس (دوسوم مجموع نمایندگان ) برسد .
تضمین صحت قوانین از نظر عدم مغایرت آنها با موازین اسلام و اصول قانون اساسی نیز با نهاد شورای نگهبان است که طبق اصل ۹۱ قانون اساسی از فقهای منصوب رهبر و حقوقدانان منتخب مجلس تشکیل می شود . اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام در روند تصویب قوانین چه نقشی را ایفا می کند و چه جایگاه و موقعیت قانونی دارد و نحوه عمل آن چگونه است و چگونه باید باشد ،مطلب مهمی است که دراین مقاله تا حدودی به آن خواهیم پرداخت .
از آنجا که قبل از اصلاحیه سال ۱۳۶۸ قانون اساسی نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام به دستور رهبر را حل انقلاب حضرت امام خمینی قدس سره الشریف تشکیل شد و رهنمود ایشان مبنای تثبیت این نهاد و درج آن در قانون اساسی اصلاحی گردید ، ابتدا نظری به سابقه و فلسفه تشکیل این مجمع می اندازیم .
گفتار ۱
سابقه و فلسفه تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام
طبق اصل ۴ قانون اساسی کلیه قوانین و مقررات مدنی ،جزایی ،مالی ،اقتصادی، اداری، فرهنگی ، نظامی ، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است و طبق اصل ۷۱ قانون اساسی ،مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند . اصل ۷۲ تصریح می کند که مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر برعهده شورای نگهبان است . اصل ۹۱ نیز مشعر براین است که به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها ، شورای نگهبان مرکب از شش نفر فقیه عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز و شش نفر حقوقدان در رشته های مختلف حقوقی تشکیل می گردد . وفق اصل ۹۴ کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود واین شورا موظف است ظرف ده روز آن را از نظر انطباق با موازین اسلامی و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند .
از مجموع این اصول فهمیده می شود که مرجع صالح برای قانونگذاری ، مجلس شورای اسلامی است، نمایندگان منتخب مردم باید با در نظر گرفتن نیازهای جامعه و مصالح مردم و برای حسن اداره جامعه و تنظیم روابط اجتماعی مردم در چارچوب قانون اساسی و موازین شرعی اسلام قوانین را تصویب کنند واعضای شورای نگهبان به عنوان خبرگان و متخصصان در مسائل فقهی و قانون اساسی ،مصوبات مجلس را مورد بررسی وارزیابی قرار دهند، نه نمایندگان مجلس می توانند در مقام تصویب قانون به موازین شرع و اصول قانون اساسی بی توجه باشند ونه اعضای شورای نگهبان مجازند بدون در نظر گرفتن مقتضیات زمان و مسائل روز و موقعیت زمانی ومکانی و بی توجه به مصالح اساسی جامعه و تحقیق وتأمل کافی درهمه جوانب قضیه ،در مورد انطباق یا عدم انطباق قانون با شرع و قانون اساسی اظهار نظر کنند وبه هرحال اگر شورای نگهبان مصوبه ای را مغایر با موازین شرعی یا قانون اساسی اعلام کند مجلس مکلف است وفق نظر شورا مصوبه خود را اصلاح نماید و نظر شورای نگهبان در این خصوص باید قاطع باشد . این ترتیب طبیعی کار است که در قانون اساسی پیش بینی شده .
قانون اساسی، برای تضمین اسلامی بودن قوانین و جلوگیری از انحراف مجلس وتصویب ققوانین خلاف شرع، مجلس شورای اسلامی را بدون وجود شورای نگهبان فاقد اعتبار قانونی دانسته ( اصل ۹۳) و ارسال کلیه مصوبات را به شورای نگهبان الزامی کرده است (اصل ۹۴) و برای جلوگیری از اختلال امور و حسن جریان کارها و تصویب قوانین متناسب با نیازهای جامعه، اعضای شورای نگهبان را مکلف نموده که درک واستنباط خود را از مبانی فقهی وفهم اصول قانون اساسی وانطباق قوانین با آنها بر پایه شناخت صحیح از مسائل روز و قتضیات زمان ونقش آنها در تعیین و استخراج احکام اسلامی ونیز با احاطه بر مسائل مختلف رشته های گوناگون حقوق دارند (مستفاد از قیود وصفی مندرج در اصل ۹۱ قانون اساسی ) ونیز برای اظهار نظر شورای نگهبان مهلت زمان ده روز ( که میتواند با استمهال بیست روز شود ) قائل شده است که اگرظرف این مدت نظری ابراز نداشتند مصوبه مجلس به عنوان قانون، قابلیت اجرا خواهد داشت (اصل ۹۴) .
بدیهی است اعضای شورای نگهبان می توانند از نظریات مشورتی فقهای دیگر و فتاوی آنها استفاده کنند و عند اللزوم نظر فقهی و فتوای رهبر انقلاب را بگیرند و با توجه به آنها اظهارنظر نمایند .
در هرحال ، طبق قانون اساسی ،تشخیص شورای نگهبان همواره ملاک و مناط اعتباراست ( قبل از تشکیل مجمع تشخیص ) ونظر شورای مذکور باید معتبر و مطاع باشد .
با این وصف ، خیلی زود،اخلاف نظر بین مجلس و شورای نگهبان در برخی مسائل پیدا شد . دولت و مجلس لوایح و طرحهائی را تهیه و تصویب می کردند که گاه جنبه بنیادی داشت ونظم جدیدی را پایه گذاری می کرد . هدف زدودن آثار حکومت طاغوت و کوتاه کردن دست حکومتگران فاسد و اذناب واتباع آنها و دادن امکانات بیشتر به محرومان و مستضعفان جامعه و فراهم ساختن تسهیلات زیادتر برای آنان بود ، که البته هدف مقدسی بوده وبدیهی است اعضای شورای نگهبان نیز همین هدف را دنبال می کردند و محترم می شمردند ولی وقتی در قالب لایحه ای می خواست پیاده شود و مقرراتی کلی تنظیم و وضع شود اختلاف نظر حاصل می شد . مجلس با دید کلی مصلحت سنجی برای جامعه و رعایت حال مستضعفان و محرومان وبا عنایت به نظر کلی ظلم ستیزی و عدالت خواهی اسلام و مبارزه اش با کنز و تکاثر ثروت واستثمار و بهره کشی از ضعفا، مثلاً در زمینه اقتصادی مقرراتی تنظیم وتصویب می کرد و شورای نگهبان آنها را در قالب قواعد و موازین شناخته شده فقهی می ریخت وبا آنها می سنجید وبا مبانی فقهی که در دست داشت در بسیاری از موارد حداقل با اطلاق وکلیت مقررات مصوب مجلس، بدین جهت که با موازین فقهی انطباق ندارد و گاه با اصول قانون اساسی مغایراست ، مخالفت می نمود .
این اختلاف نظر در دو مورد، بیش از همه بروز کرد و دو اصطلاح را وارد سیستم قانونگذاری ما کرد که یکی از آنها سرانجام موجب تشکیل نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام ومحدود کردن اعتبار تشخیص شورای نگهبان شد . اصطلاح اول عنوان ضرورت واصطلاح دوم عنوان مصلحت نظام است که شاید بتوان گفت هردو مالا یکی هستند . قانون اراضی شهری که اساسش بر محدود کردن اختیار مالک بود وازسوی شورای نگهبان با قاعده « تسلیطوالناس مسلطون علی اموالهم » معارض تشخیص و مغایر موازین شرع اسلام شد ، موجب ورود عامل ضرورت در قانونگذاری گردید وتشخیص آن نیز به عهده مجلس گذارده شد . و قانون کار که آزادی اراده طرفین قرارداد و بخصوص کارفرما را محدود می کرد سرانجام منجر به بروز اصطلاح تشخیص مصلحت نظام در قانونگذاری شد ونهادی را جدای از مجلس و شورای نگهبان برای تشخیص مصلحت و تنظیم قوانین بر طبق آن پی ریزی کرد .
اکنون مرور کوتاهی بر سیر پدید آمدن این دو عامل خواهیم داشت .
الف. عامل ضرورت
قانون اراضی شهری در مرداد ۱۳۶۰ از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت و برای اظهار نظر به شورای نگهبان فرستاده شد . طبق این قانون کلیه اراضی موات شهری در اختیار دولت جمهوری اسلامی قرار می گیرد و اسناد و مدارک مالکیت صادره در مورد آنها فاقد ارزش قانونی است . در مورد اراضی بایر نیز فقط صاحبان آن حداکثر می توانند تا ۱۰۰۰ متر در اختیار داشته باشند و آن را عمران و احیا کنند و حق فروش آن را ندارند مگر به دولت وبا تقویم دولت ، ومالکان اراضی بایر و دایر شهری موظف اند زمینهای مورد نیاز دولت و شهرداریها را با تقویت دولت به آنها بفروشند .
در مورد اول یعنی اراضی موات مشکل واختلاف نظر ماهوی وجود نداشت ولی شق دوم و سوم که آشکارا سلطه مالک را تهدید می کرد،مورد بحث فراوان واقع شد واز وقتی که این طرح قانونی درمجلس مطرح گردید در محافل فقهی و حوزه ای نیز کم وبیش در مورد آن بحث و اظهار نظر می شد . بحث ضرورت واحکام ثانویه نیز در همان جسته و گریخته عنوان می شد وهرچند ابتدا در تصویب طرح مزبور صریحاً مسئله ضرورت وتوسل به احکام ثانویه مطرح نشد ولی طرفداران این طرح ، در توجیه آن بیان می کردند که وضع موجود و مشکل مسکن وضرورت توجه دولت به این مشکل و حل ایجاب می کند که این مقررات به تصویب برسد و حل معضل حاد و اجتماعی مسکن – که معتقد بودند به این وسیله حل می شود – توجیه کننده رفع ید از حکم اولی سلطه مالک است . جمعی هم این توجیهات را برای رفع ید از حکم اولی شرعی کافی نمی دانستند ومعتقد بودند که مشکل مسکن را از طریق دیگر باید حل کرد .
به هر حال، شورای نگهبان در آن موقع این طرح قانونی را که صراحتاً برمبنای ضرورت تصویب نشده بود مغایر با موازین شرع اعلام کرد و اینگونه اظهار نظر نمود :
« … قسمتهایی از ماده ۷ و ۸ وتبصره های آنها وماده ۱۰ که با اراضی بایرو دایر ارتباط دارد و مغایر با آیه کریمه «لاتأکلوا اموالکم بینکم بالباطل الا ان تکون تجاره عن تراض » و حدیث شریف معروف « لایحل مال امرء مسلم الاعن طیب نفسه » و قاعده مسلمه « الناس مسلطون علی اموالهم » می باشد به اکثریت آراء فقها رد شد … »
پس از این اعلام نظر شورا، مجلس که تصویب این قانون را لازم و ضروری می دانست ،به دنبال یافتن راه حلی می گشت که توجیه شرعی برای آن پیدا کند و مجوزی برای تصویب قانون مزبور تحت عنوان ضرورت و حکم ثانوی بیابد . از این رو ،رئیس مجلس در تاریخ ۵/۷/۱۳۶۰ نامه ای به شرح زیر خطاب به حضرت امام خمینی دس سره الشریف نوشت :
محضر شریف حضرت آیه الله العظمی امام خمینی مدّ ظلله العالی
چنانکه خاطر مبارک مستحضر است ،قسمتی از قوانین که در مجلس شورای اسلامی به تصویب می رسد به لحاظ تنظیمات کلی امور وضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی که برحسب احکام ثانویه بطور موقت باید اجراشود و درمتن واقع مربوط به اجرای احکام و سیاستهای اسلام و جهاتی است که شارع مقدس راضی به ترک آنها نمی باشد و در رابطه با این گونه قوانین به اعمال ولایت و تنفیذ مقام رهبری که طبق قانون اساسی هم قوای سه گانه را تحت نظر دارند احتیاج پیدا می شود ،علی هذا تقاضا دارد مجلس شورای اسلامی را در این موضوع مساعدت و ارشاد فرمایید .
رئیس مجلس شورای اسلامی : اکبر هاشمی رفسنجانی
امام خمینی «ره » در تاریخ ۱۹/۷/۶۰ در پاسخ رئیس مجلس چنین مرقوم فرمودند :
بسم الله الرحمن الرحیم
آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی دخالت دارد که فعل ترک آن موجب اختلال نظام می شود و آنچه ضرورت دارد که ترک آن یا فعل آن مستلزم فساد است و آنچه فعل یا ترک آن مستلزم حرج است ، پس ازتشخیص موضوع به وسیله اکثریت وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقت بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو می شود ، مجازند درتصویب و اجرای آن و باید تصریح شود که هریک از متصدیان اجرا از حدود مقرر تجاوز نمود مجرم شناخته می شود . روح الله الموسوی الخمینی
با این ارشاد و اجازه امام «ره » ، مجلس عنوان ضرورت را در قانونگذاری وارد کرد و مقرراتی را که به نظر با موازین اولیه شرعی وفق نمی داد ولی ضرورت و مصلحت ملزمه جامعه اقتضای تصویب آنها را داشت به عنوان ضرورت مطرح می نمود و پیرامون آن بحث می شد و سرانجام اگر اکثریت ضرورت آن را تشخیص می داد مورد تصویب قرار می گرفت .
اصل مطلبی که درحکم حضرت امام (ره ) آمده شاید کمتر مورد اختلاف فقهای دیگر قرار داشت و فقهای شورای نگهبان هم طبعاً آن را قبول داشتند . نکته مهمی که درحکم امام وجود داشت، معتبر بودن تشخیص اکثریت وکلای مجلس بود و لازمه این امر این بود که اگر اکثریت نمایندگان ضرورت وضع مقرراتی را با معیارهایی که در حکم امام آمده است تشخیص دادند دیگر شورای نگهبان از ورود در این بحث فارغ است و باید با توجه به اینکه تشخیص موضوع داده شده و ضرورت ، مفروض است از جهات دیگر ، مشروع بودن یا نبودن مصوبه را اعلام نماید . البته بعداً امام ( ره ) برای دقت بیشتر در تشخیص موضوع رأی دوسوم نمایندگان را در این خصوص لازم دانستند .
هرچند این ترتیب جدید به کاسته شدن اختیار و اقتدار شورای نگهبان تعبیر می گردید و احیاناً گفته می شد با قانون اساسی سازگاری ندارد ولی برداشت امام (ره ) از قانون اساسی این بود که تشخیص موضوع و ورود در جزئیات وسنجش مصالح و مفاسد با شورای نگهبان نیست بلکه کار مجلس است و در واقع باید به تشخیص اکثریت نمایندگان برگزیده مردم در مورد مصالح مملکت و ضرورت انجام امری برای انتظام امور جامعه،اعتماد کرد وبر آن مبنا حکم شرعی وفقهی قضیه را بیان داشت . خوب به یاد دارم در جلسه ای که همان ایام در محضر امام (ره ) بودیم و دبیر شورای نگهبان تقریباً با لحن گله آمیز بیان کرد که حکم اخیر جنابعالی به کم شدن اختیار شورای نگهبان و تفویض اختیار به مجلس شورای اسلامی تعبیر شده است ،امام (ره) فرمودند :من چیزی از شورای نگهبان نگرفتم وبه مجلس هم چیزی ندادم ؛ تشخیص موضوع با مجلس و بیان حکم با شورای نگهبان است .
به هرصورت، مجلس قانون اراضی شهری را با توجه به حکم حضرت امام (ره) و تشخیص ضرورت،برای مدت پنج سال تصویب نمود و آن را برای اظهار نظر به شورای نگهبان ارسال داشت . این بار شورای نگهبان قانون را با دید تشخیص ضرورت و اجرای حکم ثانوی مورد بررسی قرار داد ،ولی باز مصوبه مجلس را از این جهت که ضرورتی که مجوز رفع ید از احکام اولیه باشد در همه کشور یکسان نیست در حالی که قانون عام و شامل تمام شهرهای کشور است ،به علاوه مجلس تحقیق کافی پیرامون وجود ضرورت نکرده و مورد با آنچه در حکم امام (ره) آمده است منطبق نیست، باز مصوبه مجلس را مغایر شرع دانست و در مورخ ۳/۱۰/۱۳۶۰ نظر خود را به مجلس بدین شرح اعلام کرد :
« با توجه به اینکه ضرورت مسکن در همه شهرها و بخشها در حدی که مجوز رفع ید از احکام اولیه باشد علی السوی نیست بلکه در بعضی نقاط اصل آن منتفی است ویا رفع ضرورت در محدوده احکام اولیه ونظامات مالی اسلام و با استفاده از عواطف دینی ووجدان مکتبی که در جریان انقلاب اسلامی ملت شهید پرور ایران به اوج تجلی وشکوفایی و پرباری رسیده است ، امکان پذیر است ، ونظر به اینکه پس از بررسیهای لازم و مراجعه به کارشناسان هر منطقه اگر هم درتمام شهرها و بخشها ضرورت وعدم امکان رفع آن با امکانات موجود مشخص گردد، به علت تفاوت فاحشی که در اقل مقدار رافع ضرورت بین مناطق مختلف وجود دارد ،درتحدید اعمال مالکیت و رفع ید از احکام اولیه تعیین ضوابط یکسان ومتحد الشکل ، منطقی و شرعی به نظر نمی رسدو حاکی از این است که ابعاد تشخیص در رابطه با این قانون کلی کامل نشده است، علی هذا ، با توجه به فرمان معظم رهبر انقلاب حضرت آیه الله العظمی امام خمینی دامت برکاته که بر اساس تشخیص ضرورتها و عناوین ثانویه است ، انطباق مصوبه که از جهت ضوابط تحدید اعمال مالکیت مالکان و تعیین اقل مقداری که در هر منطقه رافع ضرورت است ، همه شهرها را با تفاوتهایی که دارند یکسان و تحت یک حکم قرارداده ، با موازین شرعی به تأیید اکثریت فقهای شورای نگهبان نرسید ،چنانکه خصوص موضوع تقویم اراضی براساس تقویم منطقه ای با کسر ارزش خدماتی نیز از لحاظ مغایرت با احکام اولیه وعدم ضرورت وعنوان ثانوی به تأیید اکثریت فقها نرسید .
لازم به تذکر است مفهوم این عدم تأیید رد تشخیص مجلس شورای اسلامی ونفی وجود ضرورت درامر مسکن و عدم لزوم اعمال ولایت در آن نیست بلکه مفهوم آن کافی نبودن تشخیص واعم بودن احکامی که در مصوبه بر ضرورت مترتب شده از موضوع است ،لذا برای اصلاح و تکمیل به مجلس شورای اسلامی ارجاع می گردد .»
بالاخره ، مجلس قانون ارضی شهری را در ۲۷ اسفند ۱۳۶۰ با عنوان ضرورت تصویب نمود و شورای نگهبان هم با توجه به تشخیص ضرورت از ناحیه مجلس سرانجام آن را مغایر موازین شرع ندانست .
پس از آن چند قانون دیگر هم با عنوان ضرورت به تصویب مجلس رسید که مهمترین آنها قانون مربوط به کشت موقت و تجدید تصویب قانون اراضی شهری پس از انقضای مدت پنج سال با مختصر اصلاحات و تغییرات است . در رابطه با ضرورت ، به هرحال،قانون مصوب مجلس می بایست برای تأیید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا صرف نظر از تشخیص موضوعی ضرورت که به عهده مجلس گذارده شده از جهات دیگر باید آن را بررسی و اعلام نظر نماید و معمولاً در رابطه با چگونگی تحقق ضرورت نیز ایرادهایی را مطرح می سازد .
متأسفانه مجلس آنگونه که باید، به مسأله ضرورت و اهمیت آن ودقت در تشخیص وتصویب قوانین بر وفق آن نپرداخت و گاه توسل به ضرورت ، صرفاً وسیله ای بود برای اقناع شورای نگهبان. مثلاً مقرراتی به تصویب می رسید و اگر شورای نگهبان با آن مخالفت می کرد، به عنوان ضرورت مطرح می شد ودرمعرض رأی گیری قرار می گرفت و گاه جهات ضرورت آن که موجب روی آوردن به حکم ثانویه و دست شستن از حکم اولیه باشد روشن نبود واین مسأله باعث نگرانی بود ،بطوریکه دبیر شورای نگهبان در ۴/۴/۱۳۶۴ نامه مفصلی دراین خصوص به محضر امام (ره) نوشت ونگرانی خود را از این بابت اعلام کرد . وی در قسمتی ازنامه خود چنین اظهارداشت :
« سؤال این است که اگر بنا باشد شورای نگهبان در مورد ضرورتها حق اظهار نظر نداشته باشد ، خطر تصویب ضرورتها براساس جو سازیها واعمال نفوذ افرادی ذی نفوذ در مجلس و مکتب گراییها ، که بسیاری پیاده کردن آن مکتبها را ضرورت و بلکه واقعیت می دانند ، چگونه دفع می گردد ؟ و اگر خطر اینکه مجلس در زمانی بتواند مثل دوره گذشته قوانین خلاف شرع تصویب نماید با در نظر گرفتن شورای نگهبان دفع شده است ، اینک که همان خطر به این صورت بازگشته است و این امکان حاصل شده که با عنواین ضرورت هر حلالی حرام و هرحرامی حلال و قانونی اعلام شود ،دافع این خطر چیست و از چه راهی خطر تصویب ضرورتهای غیر واقعی دفع خواهد شد ؟ با کمال تأکید عرض می کنم که مسأله بکلی دگرگون شده و اگر چاره اندیشی نشود با وضعی که پیش آمده ، هیچگونه دافع قانونی از این خطر وجود نخواهد داشت … »
هم اکنون مدتهاست که مجلس قانونی را با عنوان ضرورت تصویب نکرده و احتمالاً با وجود تشکیل مجمع تشخیص مصلحت ، دیگر این امر مورد نخواهد داشت . البته مسأله قابل بحث است .
ب. مصلحت نظام
گفتیم عنوان یا اصطلاح دیگری که وارد سیستم قانونگذاری شد و سرانجام هم به تشکیل نهادی منجر گردید ،عنوان تشخیص مصلحت نظام بود .
سیر قضیه چنین است که در برخی قوانین ، الزاماتی برای اشخاص در نظر گرفته می شود و آزادی اراده آنها محدود می گردد . گاه شبهه ایجاد می شود که دولت تا چه حد حق دارد در روابط اجتماعی افراد دخالت کند، محدودیتهایی برقرار سازد واموری را برآنها تحمیل کند وحتی علی رغم میل و اراده خود آنها در نحوه تنظیم قراردادها مداخله نماید ؟ مثلاً کارگر و کارفرمائی قرارداد با یکدیگر می بندند . در رابطه با شرایط کار ، میزان مزد،ساعات کار،بیمه کارگر و امثال آن، حکومت دخالت می کند؛ یعنی مقرراتی را پیش بینی می کند وطرفین را ملزم می سازد که در چارچوب مقررات پیش بینی شده قرارداد خود را منعقد نمایند . مثلاً کارفرما مکلف می شود کارگر را بیمه کند و به میزان معینی حق بیمه او را پرداخت نماید. آیا چنین الزامی از سوی دولت مشروع است یا خیر ؟
در مشروعیت این امر شبهه واشکال وجود داشت و راه حلی که برای رفع این اشکال اتخاذ گردید این بود که این الزام در قبال خدماتی که دولت به افراد می دهد قرار داده شود . برای نخستین بار این فرمول در قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایانی که حداکثر پنج نفر کارگر دارند مورد استفاده قرار گرفت . قانون مزبور می خواست کارفرمایان را از پرداخت سهم کارفرما تا پنج نفر کارگر معاف دارد ،یعنی درجهت تسهیل برای کارفرمایان بود . ولی مفهوم این قانون این بود که به هرحال کارفرما علی الاصول مکلف به پرداخت حق بیمه است و اگر بیش از پنج نفر کارگر داشته باشد الزاماً باید حق بیمه آنها را بپردازد . چون این الزام دارای اشکال شرعی بود، برای رفع آن ماده واحد فوق الذکر مصوبه ۱۶/۱۲/۱۳۶۱ بدین صورت تنظیم شد :
«از آغاز سال ۱۳۶۲ کارفرمایان کلیه کارگاههای تولیدی و صنعتی و فنی که از خدمات دولتی ( از قبیل برق، آب، تلفن، راه ) استفاده می نمایند تا میزان پنج نفر کارگر از پرداخت حق بیمه سهم کارفرما معاف بوده واز پنج نفر به بالا نسبت به مازاد پنج نفر حق بیمه را خواهند پرداخت … »
در قانون بیمه بیکاری مصوب خرداد ۱۳۶۶ نیز از همین فرمول استفاده شد. در ماده ۱ قانون مزبور آمده است :
« کلیه مشمولین قانون اجتماعی (کارفرمایان، کارگران، کارگاهها، مؤسسات تولیدی، خدماتی، صنعتی و کشاورزی ) که به هرنحو از امکانات دولتی مثل ارز،انرژی، مواد اولیه واعتبارات بانکی استفاده می نمایند مکلف به اجرای این قانون می باشند . … »
آوردن این قید و استفاده از این فرمول برای این بود که از ایراد شرعی شورای نگهبان که دولت حق ندارد چنین الزاماتی را برافراد بنماید جلوگیری کند .
در همان وقت لایحه قانون کار در دست بررسی و رسیدگی مجلس بود. لایحه مزبور از لوایح مهم وبحث انگیزبود که در جنب بحثهای مربوط به آن سؤالات واستفساراتی از حضرت امام (ره) به عمل آمد وسرانجام هم بحثها و سؤال و جوابها که پیرامون حدود اختیارات دولت و حکومت اسلامی بود به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام انجامید . چون در لایحه قانونی کار، تکالیف والزاماتی برای کارفرما پیش بینی شده بود وبه نظر می رسید شورای نگهبان این الزامات را مشروع نداند ،در ماده ۱ لایحه از همان فرمول سابق الذکر استفاده وماده مزبور بدین گونه تنظیم شد :
« ماده ۱ : کلیه کارفرمایان،کارگران، کارگاهها،مؤسسات تولیدی،صنعتی، خدماتی و کشاورزی که به هرنحو از امکانات دولتی مثل ارز،انرژی ، مواد اولیه واعتبارات بانکی استفاده می نمایند مکلف به تبعیت از این قانون می باشند …. »
لایحه مزبور دراواخر آبان ۱۳۶۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای اظهار نظر به شورای نگهبان فرستاده شد .
از بحثهایی که درمورد این لایحه به عمل آمد و مذاکراتی که وزیر کار و برخی دست اندرکاران تهیه این لایحه با اعضای شورای نگهبان داشتند ، معلوم بود که شورای نگهبان یا بسیاری ازتکالیف و الزامات مقرر در این لایحه موافق نیست و فرمول ذکر شده در ماده ۱ را برای رفع اشکال کافی نمی داند و درخصوص اختیار دولت به برقراری شروط و الزامات در قبال خدمات عمومی وامکاناتی که به مردم می دهد به شدت ابراز تردید می شد . از این رو قبل از اعلام نظر شورای نگهبان، وزیر کار در این خصوص از محضر امام (ره) سؤالی به شرح ذیل مطرح کرد :
بسم الله الرحمن الرحیم
محضر مبارک رهبر انقلاب اسلامی حضرت آیه الله العظمی امام خمینی مدظله العالی
با آرزوی سلامتی و طول عمر برای آن وجود شریف و امید پیروزی هرچه سریع تر رزمندگان اسلام علیه کفر جهانی،استدعا دارد با توجه به کیفیت و نوع کار این وزارتخانه در ارتباط با واحدهای تولیدی و خدماتی بخش خصوصی در مورد سؤال زیر این وزارتخانه را ارشاد و راهنمایی فرمایید : آیا میتوان برای واحدهایی که از امکانات و خدمات دولتی وعمومی مانند آب، برق، تلفن، سوخت، ارز، مواد اولیه،بندر، جاده،اسکله،سیستم اداری، سیستم بانکی و غیره بنحوی از انحاء استفاده می نمایند اعم از اینکه این استفاده از گذشته بوده و استمرار داشته باشد یا به تازگی به عمل آید در ازای این استفاده شروط الزامی را مقرر نمود ؟
والسلام علیکم و رحمه الله و برکاته
ابوالقاسم سرحدی زاده وزیر کار و امور اجتماعی
حضرت امام (ره) در تاریخ ۱۶/۹/۱۳۶۶ پاسخ وزیر کار را به شرح زیر اعلام داشتند :
بسمه تعالی
در هردو صورت،چه گذشته و چه حال، دولت می تواند شروط الزامی را مقرر نماید . روح الله الموسوی الخمینی
شورای نگهبان ایرادهای مفصل خود را بر لایحه قانونی کار که بسیاری از آنها شرعی بود در تاریخ ۱۹/۹/۱۳۶۶ یعنی پس از صدور فتوای حضرت امام (ره) به مجلس اعلام داشت و در ابتدای نامه خود به مجلس نوشت :
« مقدمتاً لازم به تذکر است ایراداتی که از لحاظ موازین شرعی بر این قانون وارد شده است براساس استظهار از ماده ۱ آن است که به عنوان الزام قانونی، اشخاص مذکور را مکلف به تبعیت از این قانون نموده است .لذا بررسی واظهارنظر در سایر مواد بطور مستقیم و بدون ارتباط با ماده مذکور انجام شده . بدیهی است چنانچه با فتوای حضرت امام خمینی مدظله العالی مجلس شورای اسلامی اصلاحاتی به عمل آورد، شورای نگهبان با توجه به فتوای معظم له بررسی و اظهار نظر خواهد نمود …. »
جدای از این مطلب وایرادهای اعلام شده در مورد لایحه کار که فعلاً مورد بحث ما نیست ، دبیر شورای نگهبان در رابطه با سؤال وزیر کار و پاسخ حضرت امام (ره) و برداشتهایی که از پاسخ معظم له می شد، در تاریخ ۲۶/۹/۱۳۶۶ نامه ای به شرح زیر خطاب به ایشان نوشت :
بسم الله الرحمن الرحیم
محضر شریف حضرت مستطاب رهبر انقلاب اسلامی آیه الله العظمی امام خمینی دامت برکاته
با عرض سلام وتحیت ومسئلت طول عمر و سلامت وجود مبارک در ظلّ عنایات خاصه حضرت بقیه الله ارواح العالمین له الفداه تصدیع می دهد :
از فتوای صادره از ناحیه حضرتعالی که ، دولت می تواند در ازای استفاده از خدمات وامکانات دولتی وعمومی شروط الزامی مقرر نماید ،بطور وسیع بعض اشخاص استظهار نموده اند که دولت می تواند هرگونه نظام اجتماعی ، اقتصادی، کار،عائله، بازرگانی، امور شهری، کشاورزی وغیره را با استفاده از این اختیار جایگزین نظامات اصلیه و مستقیم اسلام قرار دهد و خدمات وامکاناتی را که منحصر به او شده است و مردم در استفاده از آنها مضطر یا شبه مضطر می باشند وسلیه اعمال سیاستهای عام وکلی بنماید وافعال وتروک مباحه شرعیه را تحریم یا الزام نماید . بدیهی است در امکاناتی که در انحصار دولت نیست و دولت مانند یک طرف عادی عمل می کند ویا مربوط به مقرر کردن نظام عام در مسائل عامه نیست ویا مربوط به نظام استفاده ازخود آن خدمت است جواز این شرط مشروع وغیر قابل تردید است، اما در امور عامه وخدماتی که به دولت منحصرشده است به عنان شرط مقرر داشتن نظامات مختلف که قابل شمول نسبت به تمام موارد واقشار و اصناف و اشخاص است موجب این نگرانی شده است که نظامات اسلام از مزارعه،اجاره،تجارت، عائله و سایر روابط به تدریج عملاً منع و درخطر تعویض وتغییر قرار بگیرد و خلاصه استظهار این اشخاص که می خواهند در برقرار کردن هرگونه نظام اجتماعی و اقتصادی این فتوا را مستمسک قرار دهند به نظر آنها باب عرضه هر نظام را مفتوح نموده است . بدیهی است همانطور که در همه موارد نظر مبارک راهگشای عموم بوده در این مورد نیز رافع اشتباه خواهد شد .
دبیر شورای نگهبان : لطف الله صافی
امام خمینی (ره) در حاشیه نامه دبیر شورای نگهبان چنین مرقوم فرمودند :
بسمه تعالی
دولت میتواند در تمام مواردی که مردم استفاده از امکانات و خدمات دولتی می کنند با شروط اسلامی وحتی بدون شرط قیمت مورد استفاده را از آنان بگیرد و این جاری است در جمیع مواردی که تحت سلطه حکومت است و اختصاص به مواردی که در نامه وزیر کار ذکر شده است ندارد بلکه در انفال که در زمان حکومت اسلامی،امرش با حکومت است، می تواند بدون شرط یا با شرط الزامی این امر را اجرا کند و حضرت آقایان محترم به شایعاتی که از طرف استفاده جویان بی بندوبار یا مخالفان با نظام جمهوری اسلامی پخش می شود اعتنایی نکنند که شایعات در هر امری ممکن است . والسلام علیکم و رحمه الله
روح الله الموسوی الخمینی
این پاسخ امام و اظهار نظر ایشان نیز مورد تفسیر و برداشتهای مختلف قرار گرفت که اظهار نظر صریح ومهم امام (ره) را درمورد اختیارات حکومت اسلامی در پی داشت .
آقای رئیس جمهور ( مقام معظم رهبری فعلی حضرت آیه الله خامنه ای مدظله العالی ) در خطبه های نماز جمعه تهران در روز جمعه یازدهم دی ۱۳۶۶ به این موضوع پرداختند و ضمن بحثی که در مورد فعالیتهای اقتصادی و کنترل و نظارت دولت و حدود اختیارات دولت نمودند از جمله گفتند :
« من اینجا خوب است برای رفع شبهه در اذهان برخی از افراد اشاره کنم به همین فتوا یا حکمی که اخیراً امام درباره مسائل مربوط به کار و رابطه کارگر و کارفرما بیان کردند که جزو روشن ترین احکام اسلامی است و خوشبختانه بعد از آن از طرف دبیر محترم شورای نگهبان سؤالی ازامام شد که وضوح مطلب را بیشتر کرد و راه همه سوء استفاده ها از بیان حضرت امام را بست .
امام می فرمایند دولت می تواند در مقابل خدماتی که انجام می دهد شروط الزامی مقرر می کند، یعنی کارفرما که در شرایط عادی وبدون نظارت دولت میتواند با کارگر رابطه غیر عادلانه برقرار کند … دولت می تواند کارفرما را اجبار و الزام کند بر رعایت یک سلسله از الزامات و وظایف که برعهده کارفرما گذاشته شود. چنین چیزی در اختیار دولت اسلامی است در مقابل آن خدماتی که به کارفرما ارائه می دهد …. این یک نکته و نکته ای که اهمیت آن کمتر از این نیست که هم در سؤال و پاسخ حضرت امام اشاره روشنی و بلکه تصریحی بدان شده این است که این کار، این اقدام دولت اسلامی به معنای برهم زدن قوانین واحکام پذیرفته شده اسلامی نیست که تکیه سؤال دبیر محترم شورای نگهبان هم روی همین است . گویا بعضی می خواستند از این فتوای امام اینطور استنباط کنند ویا سوء استفاده کنند ویا به هرحال نفهمی و عدم تسلط آنها به منابع و مبانی اسلامی اینطور ایجاب می کرد که امام می فرمایند : دولت می تواند با کارفرما شرط کند که درصورتی می توانی از این خدمات استفاده کنی که این کارها را انجام دهی . چه کارهایی ؟ کارهایی که برخلاف مقررات واحکام پذیرفته شده اسلامی است ؟ امام می فرمایند : نه، اینها شایعاتی است که آدمهای مغرض مطرح می کنند . یعنی چنین چیزی در پاسخ امام وجود ندارد. امام که فرمودند دولت میتواند شرط الزامی را بر دوش کارفرما بگذارد، این هرشرطی نیست . آن شرطی است که در چارچوب احکام پذیرفته شده اسلام است ونه فراتر از آن . این بسیار نکته مهمی است در پاسخ امام که چون سؤال کننده سؤال می کند برخی اینطور از فرمایشات شما استنباط کرده اند که می شود قوانین اجاره، مزارعه،احکام شرعیه و فتاوی پذیرفته شده مسلم را نقض کرد و دولت می تواند برخلاف احکام اسلامی شرط بگذارد، امام می فرمایند نه، این شایعه است . یعنی چنین چیزی اصلاً در حوزه سؤال و جواب وزیرکار و امام وجود ندارد ….. »
این اظهارات و این نوع تفسیر از فرموده امام (ره) ظاهراً بحثهایی را به دنبال داشته و گویا ریاست جمهوری نامه ای خدمت حضرت امام (ره) مرقوم داشتند و نظر ایشان را جویا شدند . به هرحال، امام (ره) در تاریخ ۱۶/۱۰/۱۳۶۶ ضمن نامه ای خطاب به رئیس جمهور در مورد اظهارات ایشان در خطبه نماز جمعه چنین مرقوم فرمودند :
بسمه تعالی
جناب حجه الاسلام آقای خامنه ای رئیس محترم جمهور اسلامی
دامت افاضاته
پس از اهدای سلام وتحیت ،من میل نداشتم که در این موقع حساس به مناقشات پرداخته شود و عقیده دارم که در این مواقع،سکوت بهترین طریقه است . و البته نباید ماها گمان کنیم که هرچه می گوییم و میکنیم کسی را حق اشکال نیست . اشکال بلکه تخطئه یک هدیه الهی است برای رشد انسانها . لکن صحیح ندانستم که جواب مرقوم شریف و تقاضایی که درآن شده بود را به سکوت برگذار کنم . لهذا آنچه را که در نظر دارم بطور فشرده عرض می کنم .
از بیانات جنابعالی در نماز جمعه این طور ظاهر می شود که شما حکومت را که به معنای ولایت مطلقه ای که ازجانب خدا به نبی اکرم صلی الله علیه وآله و سلم واگذارشده و اهمّ احکام الهی است وبر جمیع احکام فرعیه الهیه تقدم دارد ،صحیح نمی دانید ، و تعبیر به آنکه اینجانب گفته ام حکومت در چارچوب احکام الهی دارای اختیار است ، بکلی برخلاف گفته های اینجانب است .
اگر اختیارات حکومت در چارچوب احکام فرعیه الهیه است ، باید عرض حکومت الهیه و ولایت مطلقه مفوضه به نبی اسلام صلی الله علیه وآله وسلم یک پدیده بی معنی ومحتوا باشد . اشاره می کنم به پیامدهای آن که هیچ کس نمی تواند ملتزم به آنها باشد؛ مثلاً خیابان کشی ها که مستلزم تصرف در منزلی است یا حریم آن است در چارچوب احکام فرعیه نیست، نظام وظیفه و اعزام الزامی به جبهه ها و جلوگیری از ورود و خروج ارز و جلوگیری از ورود یا خروج هرنحو کالا و منع احتکار در غیر دو سه مورد وگمرکات و مالیات و جلوگیری از گرانفروشی،قیمت گذاری و جلوگیری از پخش مواد مخدر و منع اعتیاد به هرنحو غیر از مشروبات الکلی،حمل اسلحه به هرنوع که باشد و صدها از امثال آن که از اختیارات دولت است بنابر تفسیر شما خارج است و صدها امثال اینها . باید عرض کنم که حکومت که شعبه ای از ولایت مطلقه رسول الله صلی الله علیه وآله وسلم است، یکی از احکام اولیه اسلام است ومقدم برتمام احکام فرعیه حتی نماز و روزه حج است . حاکم می تواند مسجد یا منزلی را که در مسیر خیابان است خراب کند و پول منزل را به صاحبش رد کند ؛ حاکم می تواند مساجد را در موقع لزوم تعطیل کند و مسجدی را که ضرار باشد ،در صورتی که رفع بدون تخریب نشود ،خراب کند؛ حکومت می تواند قراردادهای شرعی را که خود با مردم بسته است،در موقعی که آن قرارداد مخالف مصالح کشور واسلام باشد،یکجانبه لغو کند و میتواند هر امری را چه عبادی ویا غیر عبادی که جریان آن مخالف مصالح اسلام است ، از آن،مادامی که چنین است جلوگیری کند؛ حکومت میتواند از حج که از فرایض مهم الهی است ،در مواقعی که مخالف صلاح کشور اسلامی دانست ،موقتاً جلوگیری کند .
آنچه گفته شده است تا کنون ویا گفته می شود ، ناشی از عدم شناخت ولایت مطلقه الهی است . آنچه گفته شده است که شایع است مزارعه و مضاربه و امثال آنها را با آن اختیارات از بین خواهد رفت ، صریحاً عرض می کنم که فرضاً چنین باشد این از اختیارات حکومت است وبالاتر از آن هم مسائلی است که مزاحمت نمی کنم .
ان شاء الله تعالی خداوند امثال جنابعالی را که جز خدمت به اسلام نظری ندارید ، در پناه خود حفظ فرماید . روح الله الموسوی الخمینی
بیان امام (ره) صریح و روشن وراهگشاست وبنده فکر می کنم اگر توجه کافی به این دیدگاه امام (ره) از سوی فقهای شورای نگهبان شده بود و با آن دید به قوانین می نگریستند و ارزیابی و بررسی می کردند نیازی به تشکیل مجمع تشخیص مصلحت پیدا نمی شد . نشانه های روشنی در جای جای سخنان امام (ره) دیده می شود و می رساند که آن پیر زنده دل روشن بین و فقیه ژرف نگر موقع شناس،تمایل چندانی به تشکیل نهادی در جنب شورای نگهبان نداشت و مایل بود این شورا خود با روشن بینی و برداشت صحیح از حکومت اسلامی و اختیارات آن و درک واقعیات و مقتضیات زمان ، مسائل را بررسی و در حل معضلات نظام کمک کند و موضع قانونی خود را مستحکم نگاه دارد . چند روز پس از این بیانات، در تاریخ ۲۳/۱۰/۱۳۶۶ در ملاقاتی که دبیر شورای نگهبان آیه الله صافی با ایشان داشتند در مورد شورای نگهبان فرمودند :
« … نهاد شورای نگهبان همیشه مورد تأیید اینجانب است و به هیچوجه تضعیف نشده و نخواهد شد . این نهاد باید همیشه با بیداری و هوشیاری در خدمت به اسلام ومسلمین کوشا باشد . »
در ملاقات ۱۱/۶/۱۳۶۳ اعضای شورای نگهبان با ایشان ضمن بیاناتی فرمودند :
« … من با نهاد شورای نگهبان صد در صد موافقم و عقیده ام هست که باید قوی و همیشگی باشد ،ولی حفظ شورا مقداری به دست خود شماست . برخورد شما باید طوری باشد که در آینده هم به این شورا صدمه ای نخورد … »
در وصیتنامه سیاسی – الهی خود می فرمایند :
« … و از شورای محترم نگهبان می خواهم و توصیه می کنم ، چه در نسل حاضر و چه در نسل های آینده ، که با کمال دقت و قدرت وظایف اسلامی وملی خود را ایفا و تحت تأثیر هیچ قدرتی واقع نشوند و از قوانین مخالف با شرع مطهر و قانون اساسی بدون هیچ ملاحظه جلوگیری نمایند وبا ملاحظه ضرورات کشور ، که گاهی به احکام ثانویه و گاهی به ولایت فقیه باید اجرا شود ، توجه نمایند …. »
باری به هرصورت سیر جریانات بدینجا منتهی شد که پس از ابراز نظریات مهم امام (ره) به شرحی که فوقاً ذکر شد – از سوی رئیس جمهور، رئیس مجلس ، رئیس دیوان عالی کشور، نخست وزیر و حجه السلام سید احمد خمینی نامه ای خطاب به معظم له نوشته واز ایشان خواسته شد برای حل عملی مسائل ، مرجعی را تعیین کنند که با تشخیص آن مرجع ،اختلافات مرتفع و معضلات حل شود . این نامه که در نیمه بهمن ۱۳۶۶ خدمت امام نوشته شد بدین شرح است :
بسمع تعالی
محضر مقدس رهبر عظیم الشأن حضرت آیه الله العظمی امام خمینی
دامت برکات وجوده الشریف
در سایه اظهارات اخیر آن وجود مبارک از لحاظ نظری مشکلاتی که در راه قانونگذاری و اداره جامعه اسلامی به چشم می خورد برطرف شده و همانگونه که انتظار می رفت این راهنماییها مورد اتفاق نظر صاحبنظران قرار گرفت . مسأله ای که باقی مانده شیوه اجرائی اعمال حق حاکم اسلامی در موارد احکام حکومتی است . در حال حاضر لوایح قانونی ابتدا در وزارتخانه های مربوط و سپس در کمیسیون مربوط در دولت و سپس در جلسه هیأت دولت مورد شور قرار می گیرد و پس ازتصویب در مجلس معمولاً دو شور در کمیسیون های تخصصی دارد که با حضور کارشناسان دولت و بررسی نظرات متخصصان که معمولاً پس از اعلام وانتشار به کمیسیونها می رسد انجام می شود و معمولاً یک لایحه در چند کمیسیون به تناسب مطالب مورد بررسی قرار میگیرد و دو شور هم در جلسه علنی دارد که همه نمایندگان و وزرا یا معاونان وزارتخانه های مربوط در آن شرکت می کنند و به تناسب تخصصها اظهار نظر می کنند و پیشنهاد اصلاح می دهند و اگر کار بصورت طرح شروع شود ، گرچه ابتدا کارشناسی دولت را همراه ندارد ولی در کمیسیونها و جلسه عمومی همانند لوایح، کارشناسان مربوط نظرات خود را مطرح می کنند . پس از تصویب نهایی، شورای نگهبان هم نظرات خود را در قالب احکام شرعی یا قانون اساسی اعلام می دارد ، که در مواردی مجلس نظر آنها را تأمین می نماید ودر مواردی از نظر مجلس قابل تأمین نیست که در اینصورت مجلس وشورای نگهبان نمی توانند توافق کنند و همین جاست که نیاز به دخالت ولی فقیه و تشخیص موضوع حکم حکومتی پیش می آید ( گرچه موارد فراوانی از این نمونه ها در حقیقت اختلاف ناشی از نظرات کارشناسانه است ، که موضوع احکام اسلام یا کلیات قوانین اساسی را خلق می کند ).
اطلاع یافته ایم که جنابعالی در صدد تعیین مرجعی هستید که در صورت حل نشدن اختلاف مجلس شورای نگهبان از نظر شرع مقدس یا قانون اساسی ، با تشخیص مصلحت نظام و جامعه ، حکم حکومتی را بیان نماید . در صورتی که در این خصوص به تصمیم رسیده باشید با توجه به اینکه هم اکنون موارد متعددی از مسائل مهم جامعه بلا تکلیف مانده سرعت عمل مطلوب است .
عبدالکریم موسوی، سید علی خامنه ای ، احمد خمینی ، میرحسین موسوی، اکبر هاشمی رفسنجانی .
امام خمینی (ره) در ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ به این نامه پاسخ دادند و ضمن آن فرمان تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام را صادر کردند و اعضای آن را تعیین فرمودند . در همین نامه نیز مشخص است که امام (ره) ترجیح می دادند که کار بدینجا نمی کشید و بر روال طبیعی خود پیش می رفت .
پاسخ امام (ره) بدین شرح است :
بسم الله الرحمن الرحیم
گرچه به نظر اینجانب پس از طی این مراحل ،زیر نظر کارشناسان که در تشخیص این امور مرجع هستند ، احتیاج به این مرحله نیست ، لکن برای غایت احتیاط در صورتی که بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان شرعاً و قانوناً توافق حاصل نشد ، مجمعی مرکب از فقهای محترم شورای نگهبان و حضرات حجج اسلام آقایان خامنه ای ، هاشمی ، اردبیلی، توسلی، موسوی خوئینی ها و جناب آقای میرحسین موسوی و وزیر مربوط برای تشخیص مصلحت نظام اسلامی تشکیل گردد و در صورت لزوم رأی اکثریت اعضای حاضر این مجمع مورد عمل قرار گیرد . احمد در این مجمع شرکت می نماید تا گزارش جلسات به اینجانب سریع تر برسد . حضرات آقایان توجه داشته باشند که مصلحت نظام از امور مهمه ای است که گاهی غفلت از آن موجب شکست اسلام عزیز می گردد .
امروز جهان اسلام نظام جمهوری اسلامی ایران را تابلوی تمام نمای حل معضلات خویش می دانند . مصلحت نظام و مردم از امور مهمه ای است که مقاومت در مقابل آن ممکن است که اسلام پابرهنگان زمین را در زمانهای دور و نزدیک زیر سؤال برد و اسلام آمریکایی مستکبرین و متکبرین را با پشتوانه میلیاردها دلار توسط ایادی داخل و خارج آنان پیروز گرداند . از خداوند متعال می خواهم تا دراین مرحله حساس آقایان را کمک فرماید .
روح الله الموسوی الخمینی
به تاریخ ۱۷ بهمن ماه ۱۳۶۶
بدین ترتیب ، مجمع تشخیص مصلحت نظام در اواخر بهمن ۱۳۶۶ تشکیل شد و ابتدا آئیننامه نحوه کار خود را تنظیم کرد و به تأیید حضرت امام (ره) رساند و کار خود را شروع نمود . در این دوره مجمع ، هم در مقام مرجع عالی تشخیص مصلحت نظام که فوق مجلس و شورای نگهبان قرار دارد در مواردی که شورای نگهبان مصوبه ای را مغایر شرع یا قانون اساسی اعلام می کرد و مجلس حاضر نبود طبق نظر شورای نگهبان مصوبه خود را اصلاح کند وارد عمل می شد و تشخیص خود را اعلام می کرد وهم طبق اختیاری که از سوی حضرت امام (ره) به آن داده شده بود در برخی موارد ابتدائاً مبادرت به تصویب قانون می نمود که مهمترین آنها قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب آبان ۱۳۶۷ بود .
در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۷ حضرت امام (ره)طی نامه ای که خطاب به اعضای مجمع تشخیص مصلحت نگاشتند اختیار قانونگذاری را از آن مجمع سلب و صلاحیت آن را محدود به رسیدگی به موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان نمودند .
گفتار ۲
مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون اساسی
مجمع تشخیص مصلحت که در سال ۱۳۶۶ تشکیل شد صرفاً برمبنای دستور رهبر انقلاب حضرت امام خمینی (ره) بود و در قانون اساسی جایگاهی نداشت . مشروعیت و قانونی بودن تصمیمات آن هم صرفاً با توجه به اختیارات مقام ولایت فقیه که قانون اساسی آن را به رسمیت شناخته و اصل ۵۷ قوای سه گانه را زیرنظر او قرارداده قابل توجیه بود .
ولی لازمه پایدار بودن این نهاد تصریح به وجود آن در قانون اساسی بود . ولذا هنگامی که بازنگری در قانون اساسی مطرح شد،از جمله مسائلی که در دستور کار شورای بازنگری قانون اساسی قرار گرفت مجمع تشخیص مصلحت نظام بود .
امام خمینی (ره)در نامه مورخ ۴/۲/۱۳۶۸ که خطاب به ریاست محترم جمهوری در مورد بازنگری قانون اساسی مرقوم داشتند ، در ضمن تعیین اعضای شورای بازنگری،محدوده مسائل مورد بحث را تعیین و از جمله آن مرقوم فرمودند : « مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد … » .
شورای بازنگری قانون اساسی نیز پس از مباحثات فراوان ، اصل ۱۱۲ اصلاحی قانون اساسی را بدین صورت تصویب نمود :
« اصل ۱۱۲ – مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد وسایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می شود .
اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین می نماید .
مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید . »
الف. تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس اصلاحیه قانون اساسی
در تاریخ ۱۲/۷/۱۳۶۸ حضرت آیه الله خامنه ای،رهبر معظم انقلاب ، طی نامه ای خطاب به ریئس جمهور اعضای مجمع را تعیین و دستور تشکیل آن را صادر فرمودند : نامه مزبور به شرح زیر است :
جناب حجه الاسلام و المسلمین آقای هاشمی رفسنجانی ریاست محترم جمهوری دامت تأییداته
با سلام و تحیت، در اجرای اصل یکصد ودوازدهم قانون اساسی و به منظور تحقق مصالحی که در اصل مزبور بدان تصریح شده است افراد مشروح ذیل را به عنوان اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام برای مدت سه سال منصوب می کنم :
حضرات فقهای شورای نگهبان
رؤسای محترم سه قوه
وزیر مربوط
رئیس کمیسیون مربوط مجلس شورای اسلامی
حضرات آیات و حجج الاسلام : آقای مهدوی کنی ، آقای حاج شیخ یوسف صانعی ،آقای حاج سید احمد خمینی ، آقای حاج سید محمد موسوی خوئینی، آقای حاج شیخ محمد علی موحدی کرمانی، آقای حاج شیخ حسن صانعی،آقای حاج شیخ محمد رضا توسلی ، آقای حاج شیخ عبدالله نوری و جناب آقای میرحسین موسوی .
انتظار می رود جنابعالی با تشکیل و اداره مجمع مزبور ، این نهاد قانونی وکارساز را به جریان انداخته مصالح نظام جمهوری اسلامی و ملت بزرگ و رشید ایران را در حوزه کارآیی آن تأمین فرمایید .
والسلام علیکم و رحمه الله
سید علی خامنه ای ۱۲/۷/۱۳۶۸
در تاریخ ۱۸/۲/۱۳۷۰ آقایان دکتر حسن حبیبی و دکتر حسن روحانی نیز از سوی مقام معظم رهبری به عنوان اعضای مجمع تشخیص مصلحت انتخاب شدند و بدین ترتیب در حال حاضر، مجمع دارای بیست ودو عضو است .

ب. وظایف و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام
چنانکه در سیر جریان تشکیل مجمع تشخیص مصلحت دیدیم ،فلسفه تشکیل این مجمع در واقع این بود که در مقام اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان ، از این جهت که مجلس مصلحت نظام را در تصویب قانونی می داند و شورای نگهبان با توجه به مبانی فقهی که در دست دارد آن را مغایر شرع و احیاناً مغایر قانون اساسی اعلام می کند ،نظر بدهد و تشخیص او قاطع باشد . در واقع،شاید بتوان گفت همان طور که تأسیس شورای نگهبان بدین منظور بود که مبادا مجلس در تصویب قوانین به موازین شرع وقانون اساسی بی توجه باشد و آنها را نادیده بگیرد ، تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نیز بدین منظور بود که مبادا جزمیت شورای نگهبان و خشکی و جمود او بر استنباط خود از موازین شرع و قانون اساسی ، موجب بی توجهی به مصالح نظام اسلامی گردد و گردش چرخ نظام حکومت را کند یا متوقف سازد. در واقع،کار مجمع تشخیص مصلحت ،همان کار شورای نگهبان است زیرا مجمع مذکور نیز نمی تواند بر قوانین خلاف شرع صحّه بگذارد . النهایه،فرض بر این است که با دید بازتری به مسائل نگاه می کند و ضرورتهای جامعه و مصالح و ملاحظات را در نظر می گیرد ( یعنی همان کاری که امام (ره) می فرمود شورای نگهبان باید در اظهار نظرها مراعات نماید )و تشخیص خود را اعلام می دارد . این تشخیص برای مجلس و شورای نگهبان معتبر و لازم الاتباع است و این معنی،هم در فرمان مورخ ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ امام (ره) در مورد تشکیل مجمع وهم در اصل ۱۱۲ قانون اساسی مشهود و نمایان است .
برخی وظایف دیگر هم قانون اساسی به مجمع داده که عبارت است از مشورت دادن به رهبری در تعیین سیاستهای کلی نظام وحل معضل نظام ( بندهای ۱ و ۸ اصل ۱۱۰ )، انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان به عضویت شواری رهبری و تصویب برخی از تصمیمات شورای رهبری (اصل ۱۱۱)، و عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی (بند ۳ اصل ۱۷۷) .
در سال ۱۳۶۶ که به دستور حضرت امام (ره) مجمع تشخیص مصلحت تشکیل شد،ایشان اختیار قانونگذاری نیز به آن مجمع دادند و مجمع مزبور چند قانون هم تصویب کرد از قبیل قانون مبارزه با مواد مخدر ، قانون تعزیرات حکومتی ،قانوت تعزیرات حکومتی امور بهداشتی- درمانی و … ولی در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۷ – همانطور که قبلاً گفتیم – این اختیار را از مجمع گرفتند .
ج. آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانونگذاری دارد ؟
به نظر می رسد طبق قانون اساسی،نقش مجمع در رابطه با قانونگذاری صرفاً تشخیص مصلحت در مورد اختلاف حل نشده مجلس و شورای نگهبان در خصوص قانون مصوب مجلس است و خود نمی تواند ابتدائاً مبادرت به وضع قانون نماید ؛ فقط مقررات مربوط به نحوه کار و در واقع آئیننامه داخلی خود را میتواند تنظیم و تصویب کند . این معنی از اصول متعدد قانون اساسی بخوبی فهمیده می شود . اصل ۵۷ قانون اساسی قوای حاکم در کشور را به سه قوه مقننه ، قضائیه و مجریه تقسیم می کند، اصل ۵۸ اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلام اعلام می دارد و اصل ۵۹ نیز پیش بینی می کند که درمسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی با تصویب دو سوم مجموع نمایندگان ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی ومراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد .
در قانون اساسی جز این دو مرجع، هیچ مرجع دیگری برای اعمال قوه مقننه پیش بینی نشده ودر واقع میتوان گفت قانونگذاری منحصر در این دو مرجع است . اگر قرار بود مجمع تشخیص مصلحت نیز بتواند قانونگذار باشد می بایست در اصلاحیه قانون اساسی این معنی منظور شود و اصلاحی در اصول ۵۸ و ۵۹ به عمل آید . اصل ۱۲۳ قانون اساسی مقرر میدارد :
« رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد .»
اگر از نظر قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نیز صلاحیت قانونگذاری می داشت می بایست دراین اصل نامی از آن برده می شد و ترتیب ابلاغ و لازم الاجراء شدن مصوبات آن بیان می گردید .
طبق اصل ۷۴ آنچه در مجلس مطرح می شود و به عنوان قانون مورد بررسی و تصویب قرار می گیرد،یابصورت لایحه است که با تصویب هیأت وزیران تقدیم مجلس می گردد ویا بصورت طرح است که با امضای حداقل پانزده تن از نمایندگان به مجلس ارائه می شود . طبق اصل ۷۵ طرحهای قانونی و اصلاحات و پیشنهادهای نمایندگان در صورتی قابل طرح است که موجب تقلیل درآمد و افزایش هزینه عمومی نگردد . در صورت تخلف از این امر،طبعاً شورای نگهبان که باید مصوبه مجلس را بررسی کند از این حیث ایراد می گیرد و لایحه یا طرح را برای تجدید نظر و اصلاح باز می گرداند . حال،اگر مجمع تشخیص مصلحت بخواهد قانونگذاری کند چگونه قانون مطرح می شود ؟ اگر چیزی را به تصویب رساند که موجب تقلیل درآمد با افزایش هزینه عمومی گردید و دولت هم لایحه آن را نداده بود ،چه مقامی برآن نظارت دارد ؟
از عنوان واسم این نهاد نیز پیداست که برای تشخیص مصلحت است، یعنی کارش تصمیم گیری وایجاد و وضع چیزی نیست بلکه باید مصلحت نظام را تشخیص دهد و آن را اعلام نماید . اصل ۱۱۲ قانون اساسی نیز اشاره ای به وظیفه قانونگذاری مجمع نکرده واساس تأسیس و تشکیل آن را برای تشخیص مصلحت نظام در مورد اختلاف نظر بین شورای نگهبان و مجلس بیان داشته است .
امام خمینی رضوان الله تعالی علیه نیز که خود بنیانگذار این مجمع بودند و اختیار قانونگذاری را به آن دادند تصریح فرمودند که جنگ وحالت حاد و اضطراری مربوط به آن ایجاب می کرد که برخلاف قانون اساسی به لحاظ باز کردن گره های کور قانونی به این مجمع اختیار قانونگذاری داده شود ، ولی از آن به بعد باید همه چیز طبق قانون اساسی انجام شود .
ایشان در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۷ خطاب به اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام فرمودند :
« … از آنجا که وضعیت جنگ به صورتی درآمده است که هیچ مسأله ای آنچنان فوریت ندارد که بدون طرح درمجلس و نظارت شورای محترم نگهبان مستقیماً درآن مجمع طرح گردد ، لازم دیدم نکاتی را متذکر شوم:
۱. آنچه تاکنون در مجمع تصویب شده است ، مادام المصلحه به قوت خود باقی است .
۲. آنچه در دست تصویب است ، اختیار آن با خود مجمع است که در صورت صلاحدید تصویب نماید .
۳. پس ازآن ،تنها در مواقعی که بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف است، به همان صورتی که در آئیننامه مصوب آن مجمع طرح شده بود، عمل گردد …. »
اگر مجمع حق قانونگذاری داشته باشد، دراین مقام ، رابطه اش با مجلس شورای اسلامی چیست ؟ آیا در عرض آن است یا عنوان مجلس بالاتر را دارد ؟ آیا مجلس می تواند قوانینی وضع کند که ناسخ مصوبات مجمع باشد ؟
اگر قرار باشد مصوبات مجمع را نیز رئیس جمهور امضاء و برای اجرا ابلاغ کند ،چنانچه وی تخلف کند وامضاء ننماید- فرضاً خود او که عضو مجمع است در اقلیت بوده و مخالف مصوبه مجمع باشد- چه کسی مصوبه را امضا و ابلاغ می کند ؟ آیا تبصره ماده ۱ اصلاحی قانون مدنی که می گوید « در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا وابلاغ ، رئیس مجلس شورای اسلامی دستور انتشار آن را می دهد » می تواند دراینجا صادق باشد ؟
همه این دلائل و ابهامات و اشکالات نشان می دهد که مجمع نمی تواند قانونگذار باشد بلکه صرفاً مشخص مصلحت است، همانگونه که شورای نگهبان مشخص مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مجلس با موازین شرع و قانون اساسی است .
بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که در مقام بیان وظایف و اختیارات رهبر، یکی از آن اختیارات را « حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست،از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » اعلام می دارد ، یک امر استثنائی و نادر الوقوع است که امکان دارد در یک موقع خاص بحرانی موضوعی پیش آید و مشکل لاینحل نظام بوده و از راههای معمول قابل حل نباشد . دراینجا طبق قانون اساسی رهبر مختار است تصمیم لازم را بگیرد و اینکار را از طریق مجمع تشخیص مصلحت انجام دهد . این امر قانونگذاری نیست . هرچند ممکن است رهبر برای حل معضل دستورهایی بدهد که حکم قانون را داشته باشد ولی به این بهانه نمی توان باب جدیدی را برای قانونگذاری بازکرد و مجمع تشخیص مصلحت را صاحب صلاحیت در امر قانونگذاری شناخت .
مورد اعمال بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی بسیار کم و شاید در سال یک بار هم مصداق نداشته باشد . پیش بینی این بند اصولاً برای این منظور بوده که اگر درموقعی مشکل حاد و جدی برای نظام حکومت جمهوری اسلامی پیش آمد ، رهبری این قدرت را داشته باشد که خارج از طرق عادی وجاری معمول که توسل به آن در چنان موقع ضروری و حادی برای رفع مشکل امکان پذیر نیست ، تصمیم لازم را بگیرد و نظام را از جریان بحران خارج سازد واین کار را به وسیله مجمع تشخیص مصلحت انجام دهد .
متأسفانه در طی این مدت مشاهده شده که مجمع تشخیص مصلحت در مواردی دست به کار قانونگذاری زده است که به ذهن عادی وجه موجهی برای دست برداشتن از طریق عادی قانونگذاری دیده نمی شود و بسیار دشوار است بتوان آن را از مصادیق معضل نظام که از طریق عادی قابل حل نبوده به حساب آورد. به عنوان نمونه به دو مورد اشاره می شود :
۱. قانون تخلفات ، جرایم و مجازاتهای مربوط به اسناد سجلی و شناسنامه مصوب دهم مرداد ۱۳۷۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام
این قانون مشتمل بر ۲۳ ماده و ۳ تبصره و هدفش تضمین التزام افراد به حفظ اسناد سجلی و شناسنامه است ، و لذا برای فقدان شناسنامه و صدور مجدد آن پرداخت هزینه های ۵۰۰۰ ریال (باراول )و ۲۰۰۰۰ ریال (بار دوم) و ۱۰۰۰۰۰ ریال (بار سوم) پیش بینی شده است ( ماده ۱ ) .
همچنین برای اظهارات خلاف واقع در اعلام ولادت یا وفات یا هویت و استفاده مکرر از شناسنامه و گواهی خلاف واقع، مجازات حبس از ۹۱ روز تا یک سال ویا پرداخت جزای نقدی از ۲۰۰۰۰۰ ریال تا ۱۰۰۰۰۰۰ ریال یا هردو مجازات پیش بینی شده است واز همین قبیل مسائل در مواد دیگر این قانون دیده می شود .
واقعاً درک این مطلب دشوار است که چه معضل لاینحلی در اثر فقدان این قانون که نسبت به قوانین موجود یک مقدار تکالیف اشخاص را زیادتر و مجازات تخلف از مقررات را بالاتر برده است، وجود داشت وچگونه از طریق عادی- یعنی از راه طرح و تصویب این قانون در مجلس شورای اسلامی – موضوع قابل حل نبوده است ، درحالی که مرتباً نظایراین قانون از تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان می گذرد و امور جاری مملکت را حل وفصل می کند .
اگراین نگرانی وجود داشته که ممکن است شورای نگهبان با برخی از این جریمه های زیاد و مجازاتها مخالفت کند ، به فرض که چنین چیزی اتفاق می افتاد ، ممکن بود پس از حدوث این امر و اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان ، موضوع جهت تشخیص مصلحت به مجمع ارجاع شود وطبق اصل ۱۱۲ قانون اساسی عمل گردد ،نه اینکه نظم عادی قانونگذاری بدین ترتیب برهم زده شود .
۲. قانون تشکیل محکمه عالی انتظامی قضات
نمونه دیگر، قانون تشکیل محکمه عالی انتظامی قضات مصوب ۲۳/۸/۱۳۷۰ مجمع تشخیص مصلحت است . این قانون مشتمل بر ۳ ماده و ۲ تبصره است . دراین قانون برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در مورد قضات فاقد صلاحیت یک کمیسیون کارشناسی مرکب از دادستان انتظامی قضات معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری و معاون قضایی دادستان کل کشور پیش بینی گردیده ویک محکمه عالی انتظامی قضات مرکب از رئیس قوه قضائیه ، رئیس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رئیس شعبه اول دادگاه انتظامی قضات و دادستان انتظامی قضات در نظر گرفته شده است .
محکمه عالی انتظامی ، گزارشهای کارشناسی در خصوص صلاحیت یا عدم صلاحیت قاضی را مورد بررسی قرار می دهد ودر مورد قاضی اتخاذ تصمیم می کند . تصمیمات اکثریت محکمه که رأی رئیس قوه قضائیه در آن باشد ، مناط اعتبار است .طبق ماده ۳، این قانون از تاریخ اول خرداد ۱۳۷۱ وبرای مدت پنج سال لازم الاجراست .
این قانون در پی تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۶۴ قانون اساسی از تصویب مجمع تشخیص مصلحت گذشت .
اصل ۱۶۴ مقرر می دارد :
« قاضی را نمی توان از مقامی که شاغل آن است بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلفی که موجب انفصال است بطور موقت یا دائم منفصل کرد یا بدون رضای او محل خدمت یا سمتش را تغییر داد مگر به اقتضای مصلحت جامعه یا با تصمیم رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل … »
همواره برسر این موضوع بحث بوده که آیا به استناد این اصل می توان قاضی را از شغل قضا منفصل کرد ؟ یعنی رئیس قوه قضاییه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل ، می توان به عنوان اقتضای مصلحت جامعه یک قاضی را از شغل خود برکنار کرد بدون اینکه جرم یا تخلف انتسابی به وی در محکمه ای ثابت شود ؟
قبل از اصلاحیه سال ۱۳۶۸ قانون اساسی بجای عبارت « …. مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضائیه … » مقرر شده بود : « مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصویب اعضای شورای عالی قضایی به اتفاق آراء …. » .
شورای عالی قضائی در زمان خود با استناد به اصل عده ای از قضات را که فاقد صلاحیت می دانست ، بجای اینکه ترتیب محاکمه آنها را در دادگاه عالی انتظامی قضات یا با سلب مصونیت قضائی در دادگاههای عمومی بدهد ، با کسب آراء اعضای شورا از شغل خود برکنارکرد . در دوره جدید پس از شورای عالی قضائی نیز بدنبال اندکی وقفه همین ترتیب عملی می شد ، یعنی رئیس قوه قضائیه ،قضاتی را که گزارش می شد صلاحیت قضائی ندارند پس از بررسی واظهار نظر یک کمیسیون سه نفره ومشورت با رئیس و دادستان کل کشور ، از شغل خود منفصل می کرد و استناد هم این بود که استثنای مندرج در اصل ۱۶۴ نه تنها با رئیس قوه قضائیه این اجازه را می دهد که به لحاظ اقتضای مصلحت جامعه ، محل خدمت یا سمت قاضی را تغییر دهد بلکه به همین جهت واقتضا می تواند بدون انجام محاکمه ، قاضی را از شغل خود منفصل نماید .
بسیاری از صاحبنظران با این برداشت و استنباط ، سخت مخالف بودند و اعتقاد داشتند برای انفصال وبرکناری قاضی راهی جز انجام محاکمه و ثبوت جرم وتخلف او در دادگاه مربوط وجود ندارد و برداشت اول ، علاوه برآنکه با لحن بیان وعبارت اصل ۱۶۴ سازگاری ندارد ، چون امنیت شغلی قاضی را متزلزل می کند واعتباراو را حتی از یک کارمند عادی پائینتر می آورد وبا فلسفه اصل مزبور که برای تأمین استقلال و امنیت شغلی قاضی تنظیم شده است منافات دارد . به هرحال ،موضوع از شورای نگهبان استفسار شد و شورای مزبور در تاریخ ۱۹/۴/۱۳۶۹ طی یک نظر تفسیری اعلام داشت :
« استثنای مندرج در اصل ۱۶۴ قانون اساسی ( « مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل » ) صرفاً ناظر به جمله دوم اصل یعنی عبارات «یا بدون رضای او محل خدمت یا سمتش را تغییر داد » می باشد و ارتباطی به جمله صدر اصل ندارد . »
در عین حال ، کسانی که برنظر خویش مصر بودند و اعتقاد داشتند موکول کردن موضوع به دادگاه نظامی یا دادگاه عمومی نتیجه مطلوب رابه بار نمی آورد وقاطعیت لازم را ندارد، قضیه را به مجمع تشخیص مصلحت کشاندند و به عنوان حل معضل نظام ، خواستار پادر میانی و تصمیم گیری مجمع مزبور شدند . مجمع پس از مدتی بحث ،سرانجام،قانون فوق الاشاره را که در واقع میتوان گفت یک دادگاه و دادسرای نظامی جدیدی را بنیان گذاشت تصویب کرد . کمیسیون کارشناسی پیش بینی شده در این قانون در واقع حکم دادسرای انتظامی را دارد و محکمه عالی نیز همان دادگاه انتظامی قضات با ترکیب جدید است . اصل این موضوع و ترتیب مقرر در این قانون چندان مورد اشکال نیست ، آنچه جای شگفتی دارد این است که چرا برای تصویب این قانون بجای توسل به طریق عادی قانونگذاری ، برخلاف قانون اساسی ، مجمع تشخیص مصلحت اقدام کرده است ؟
به راحتی می شد همین مقررات را بصورت طرح یا لایحه تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد و آن را به تصویب رسانید . علی القاعده موردی برای مخالفت شورای نگهبان هم نبود ، چون آنچه شورای نگهبان بر آن تأکید داشت و از اصل ۱۶۴ استنباط می کرد لزوم محاکمه قاضی در دادگاه صالح برای انفصال او بود ، کیفیت تشکیل دادگاه و چگونگی محاکمه موکول به قانون مصوب مجلس است که امکان داشت مجلس به همین ترتیب تصویب نماید . فرضاّ در مجلس دخل و تصرفی هم می شد واندک تغییری در ترکیب محکمه و کمیسیون مقدماتی وشیوه رسیدگی به عمل می آمد ، چه اخلالی به نظام وارد می شد ؟
آیا انصافاً و منطقاً می توان پذیرفت که مجمع تشخیص مصلحت با تشخیص این قانون که یک معزل نظام را از راههای عادی قابل حل نبوده ، حل کرده باشد ؟ چگونه می توان پذیرفت که تصویب این قانون از طریق عادی مجلس شورای اسلامی امکان پذیر نبوده واز مصادیق معزل نظام موضوع بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی است ؟ حتی اگر فوریت آن مورد نظر بوده است ، می شد با درخواست یک فوریت یا دو فوریت آنرا از مجلس این منظور را برآورده ساخت .
این چه معزلی است که مجمع تشخیص مصلحت برای حل آن در ۲۳ آبان ۱۳۷۰ مقرراتی را تصویب می کند ولی اجرای آن به اول خرداد ۱۳۷۱ (ماده ۳ همان قانون ) یعنی پس از گذشت بیش از ۶ ماه موکول می گردد؟ آیا در طول این مدت ، امکان تصویب آن از طریق مجلس شورای اسلامی نبود ؟
به هرحال ، به نظر می رسد عدم توسعه قلمرو صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت به امر قانونگذاری با منطق و مفهوم قانون اساسی سازگارتر است.
امام خمینی (ره) نیز در دستور مورخه ۴/۲/۱۳۶۸ خود برای تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی ، از جمله مسائل مورد بحث در اصلاحیه قانون اساسی را مجمع تشخیص مصلحت ذکر می کند ، ولی تصریح می فرماید که مجمع مزبور باید برای حل معظلات نظام و مشورت رهبری مطرح گردد و قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد .
روشن است که دادن صلاحیت قانونگذاری به مجمع به گونه ای که برخی نمونه های آن را دیدیم قرار دادن آن در عرض قوه مقننه است که به نص قانون اساسی ( اصل ۵۸ ، ذیل فصل ششم ) مجلس شورای اسلامی است .
در رابطه با بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی همانطور که قبلاً گفته شد مسئله مربوط به اختیار مقام رهبری است که می توان از طریق مجمع تشخیص مصلحت معزل لاینحل نظام را حل کند و این امر ضمن اینکه ممکن است موردش بسیار نادر باشد ، نمی توان خاصیت قانونگذاری به آن داد . شاید بتوان مصوبه مجمع در خصوص نحوه وصول مطالبات بانکها مورخ ۵/۱۰/۱۳۶۸ را از مصادیق اعمال این بند ذکر کرد که مقام رهبری خود، دستور اجرای آن را صادر فرمودند . اگر خوب دقت شود این مصوبه در واقع قانون نیست بلکه دستور العملی است که مقام رهبری بوسیله مجمع تشخیص مصلحت آن را تنظیم کردند و اجرای آن را لازم شمردند .
در واقع ، می توان گفت نوع برداشتی که از قانون اساسی درباره ممنوعیت رباء وجود داشت ونظریاتی که شورای نگهبان در مورد مطالبه خسارت تأخیر تأدیه داده بود و راه حلی که برای بانکها در این زمینه نسبت به وامهایی که از این به بعد می دهند ارائه شده بود ، وضعی را بوجود آورده بود که نسبت به مطالبات گذشته بانکها ووامهای کلانی که عده ای گرفته بودند و حاضر به پرداخت سود یا خسارات تأخیر تأدیه آن نبودند یا در برخی موارد شینده شد برای استرداد آنچه به عنوان سود و خسارات تأخیر تأدیه داده بودند درخواست می دادند ، معضلی را برای بانکها و اقتصاد کشور بوجود آورده بود . برای حل این معضل نیازی به وضع قانون جدید نبود ، اما مقام نافذ الحکمی می بایست به این تردید خاتمه دهد و بطور جزم بتواند اجرا قوانین و مقررات زمان اعطای وام و تسهیلات را بلا اشکال و بلکه لازم اعلام نماید مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت این معزل را حل کردند. در حقیقت ، این عمل را نمی توان قانونگذاری به حساب آورد و ترتیب مقرر مزبور را قانون به مفهوم معمول آن قلمداد کرد . اگر همین رویه حفظ می شد،شاید از آن تاریخ تاکنون جز همین مورد مصداقی برای اعمال بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی – حداقل در رابطه با مسائل حقوقی و قانونی – یافت نمی شد و مجمع تشخیص مصلحت از محدودیت صلاحیت اصلی خود که تشخیص مصلحت نظام درهنگام اختلاف حل نشده بین مجلس و شورای نگهبان است تجاوز نمی کرد .
د. طرز کار مجمع تشخیص مصلحت نظام
مجمع تشخیص مصلحت در حال حاضر وفق آئیننامه داخلی مصوب ۲/۸/۱۳۶۸ خود که در ۲۱/۹/۱۳۶۸ به تأیید رهبر انقلاب رسید ، انجام وظیفه می کند . مطابق این آئیننامه جلسات مجمع در محل ریاست جمهوری تشکیل می شود و ریاست آن نیز با رئیس جمهور است . جلسات مجمع با حضور ۱۱ نفر رسمیت می یابد ومصوبات آن در موارد اختلافات مجلس و شورای نگهبان با رأی مثبت اکثریت مطلق حضار اعتبار دارد .
در خصوص کیفیت طرح موضوع در مجمع ، ماده ۱۲ آئیننامه مقرر میدارد:
« موضوعات قابل طرح در مجمع به ترتیب زیر مشخص و مطرح می گردد:
مصوبه مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان برای اظهارنظر ارسال می شود . شورای نگهبان درصورتی که اشکالی برآن وارد ببیند نظرات خود را به مجلس شورای اسلامی ارائه می دهد . نظر شورای نگهبان طبق روال قانونی در مجلس مطرح شده و مجلس پس ازرأی گیری مجدد مصوبه را به شورای نگهبان ارسال می دارد . اگر مصوبه هنوز وافی به نظرات شورای نگهبان نباشد ، درصورت توافق دبیر شورای نگهبان و رئیس مجلس ، مجدداً در مجلس مطرح می گردد . دراین صورت ، اگر مصوبه بیشتر از دوماه درمجلس بماند مجمع می تواند آن را مطالبه نماید ، و در صورت عدم توافق میان آن دو مصوبه مجلس توسط مجلس یا شورای نگهبان ویا صاحب لایحه ( دولت ، قوه قضائیه ) به مجمع ارسال ویا توسط خود مجمع مطالبه می گردد ودر عین حال نظر شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی نیز اعلام می شود . »
مجمع تشخیص مصلحت ، ماده یا مواد مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان را مورد بررسی قرار می دهد وبا در نظر گرفتن مصلحت نظام رأگیری می کند و تشخیص خود را اعلام میدارد که این تشخیص ممکن است موافق مصوبه مجلس یا موافق نظر شورای نگهبان باشد ویا مصلحت را در شق ثالثی تشخیص دهد .
مخمع تشخیص مصلحت نمی تواند در موادی که شورای نگهبان و مجلس اختلافی نداشتند وارد رسیدگی شود وبه عنوان تشخیص مصلحت تغییراتی را ایجاد کند ، زیرا صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت به عنوان یک نهاد استثنائی منحصر است و آنچه در نص قانون اساسی آمده و اصل ۱۱۲ مقرر می دارد :
« مجمع تشخیص مصلح نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع ویا قانون اساسی بداند مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند … به دستور رهبری تشکیل می شود . »
ترتیب منطقی کار نیز این است که وقتی مجمع رأی گیری کرد ونظر و تشخیص خود را اعلام داشت باید مصوبه به مجلس برگردانده شود که مواد قانونی را براسای نظر مجمع تنظیم واصلاح نماید وبرای امضا طبق اصل ۱۲۳ قانون اساسی برای رئیس جمهور ارسال دارد . کارمجمع ،ماهیتاً مثل کار شورای نگهبان است . همانطور که شورای نگهبان تشخیص خود را در مورد مصوبه به مجلس اعلام می کند و اصلاح و تردیدی در آن به عمل نمی آورد ،مجمع نیز اختیار تغییر واصلاح و تنظیم قانون را ندارد . او تشخیص دهنده مصلحت است وباید این تشخیص را به مجلس اعلام کند تا مجلس خود به تنظیم واصلاح مصوبه اش بپردازد .
ولی رویه عملی مجمع تشخیص مصلحت غیر از این است . مجمع عملاً گاهی از اوقات در قسمتهایی هم که مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان نیست وارد رسیدگی شده و حذف واصلاحی درآن انجام می دهد، چنانکه در قانون کار و قانون لزوم تثبیت تعداد کاندیده ها انجام داده است . به علاوه ، پس از تشخیص مصلحت و اظهار نظر خود در مقام تنظیم مواد برمی آید و قانون را برای رئیس جمهور جهت امضا و ابلاغ می فرستد .
نتیجه .
چنانچه از خلال بحثهای گذشته بدست آمد ، فلسفه اصلی واولیه تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام ، بروز اختلاف نظر عمیق بین شورای نگهبان و اکثریت مجلس شورای اسلامی در مورد برخی از قوانین عمده ومهم بود . درواقع ، شاید صرف اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان نیز نمی توانست به تشکیل چنین نهادی منجر شود زیرا با اعتباری که قانون اساسی برای نظر شورای نگهبان وبخصوص فقهای آن در مورد موازین شرعی قائل است ، مسئله اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان نباید مطرح باشد بلکه مجلس باید مصوبات خود را وفق نظر شورا اصلاح نماید . ولی حقیقت امر این است که گاه صاحب نظران دیگر فقهی که در مراجع اجرائی و قانونگذاری بودند با مبانی نظر اکثریت فقهای شورای نگهبان موافق نبودند و از طرز تفکر و بینش اکثریت مجلس حمایت می کردند و برخی از مصوباتی که شورای نگهبان خلاف شرع اعلام می کرد برای اداره جامعه وحفظ نظام وانقلاب لازم می دانستند و برای آنها توجیه شرعی و فقهی داشتند و استدلال فقهای شورای نگهبان مبنی بر مخالف شرع بودن آنها را نمی پذیرفتند ، چنانکه این اختلاف نظر در مواردی بین فقهای شورای نگهبان و شورای عالی قضایی که آنها هم از مجتهدان منصوب ویا مورد تأیید رهبری بودند پیدا شد ، از جمله در مورد حق کسب و پیشه یا سرقفلی و مسئله تعزیرات و تعیین مجازات قانونی برای جرائم تعزیری که داستان مفصلی دارد .
همین امر باعث می شد که گاه اختلاف نظرها ، نزد حضرت امام رضوان الله تعالی علیه مطرح می گشت وبا اشراف و احاطه و درایتی که ایشان برمسائل فقهی و جنبه های اجرائی و عمل و انطباق آنها با مصالح جامعه داشتند مقبولیتی که نظر معظم له به لحاظ مقام رهبری و مرجعیت علمی داشت ، اظهارنظر می فرمودند و به این ترتیب مسأله حل می شد، چنانچه یک بار در مورد قانون بودجه کل کشور که شورای نگهبان استقراض بانکی را خلاف شرع اعلام کرد و دولت ومجلس با این نظر موافق نبودند و تبعیت از آن و قبول تبعات آن در وضع موجود حاکم بر دولت و جامعه مغایر مصلحت نظام می دانستند ، موضوع را خدمت حضرت امام مطرح کردند وایشان هم درآن مقطع به لحاظ ضرورت و مصلحت موجود فرمودند اشکالی ندارد و شورای نگهبان هم طبعاً با توجه به نظر و فتوای امام (ره)نظر خویش را اصلاح نمودند ، وبه هرحال ، نظر امام و تشخیص مصلحت ایشان قاطع ورافع اختلاف نظر بود .
به هرصورت ،ادامه این روند همانگونه که درمباحث گذشته دیدیم موجب شد که سرانجام رهبر راحل انقلاب پس از رهنمودهای متعددی که دادند، یک مرجع عالی که نظر واستنباط و تشخیص آن در اینگونه موارد اختلافی مهم و حساس قاطع باشد ، تشکیل دهند . این مرجع عالی که «مجمع تشخیص مصلحت نظام » نام گرفت با فرمان ایشان در دستور کار شورای بازنگری قانون اساسی به هنگام اصلاح قانون اساسی قرار گرفت و پس از بحثهای فراوان در شورای بازنگری تصویب شد و در قانون اساسی اصلاحی سال ۱۳۶۸ وارد گردید .
ترکیب مجمع تشخیص مصلحت ، هم در زمان امام راحل (ره) وهم در حال حاضر تحت نظر مقام معظم رهبری حضرت آیه الله خامنه ای دامه برکاته ، بگونه ای است که مسائل مهم مورد اختلاف از هر جهت می تواند مورد بررسی ونقادی قرار گیرد و همه جهات و جنبه های علمی واجرائی و فقهی ومبانی آن در نظر گرفته شود فقهای شورای نگهبان که به حق و طبق قانون اساسی خود را مشخص شرعی بودن ویا نبودن قوانین می دانند و رأی و نظر خویش را در برابر مجلس قاطع محسوب می دارند دراینجا رأیشان برابر با رأی کسانی است که بیشتر از آنها با مسائل اجرائی و عملی جامعه سروکار دارند وبه حل وفصل مشکلات علمی می اندیشند وبرای آن راه چاره می جویند . از طرفی ، رؤسای قوه سه گانه وبرخی از وزراء و نمایندگان مجلس و صاحبنظران دیگری که ممکن است نظراتی متفاوت با فقهای شورای نگهبان داشته باشند با دید علمی واجرائی به قضایا نگاه می کنند ، نظرات فقهی و تخصصی فقهای شورای نگهبان را از نزدیک می شنوند وبا آنها به مباحثه می پردازند . طبعاً این طرز برخورد و بررسی قضایا ومسائل مهم و بحث انگیز مورد اختلاف می تواند مفید واقع شود و نتایج مطلوبی را به بار آورد و راهگشای معضلات مهم باشد ، کمان که در برخی از موارد عملاً چنین ثمره مطلوبی را داده است . ولی نباید فراموش کنیم که مجمع تشخیص مصلحت یک نهاد استثنائی و در واقع یک مرجع فوق العاده برای تصمیم گیری بخصوص در رابطه با قوانین و مقررات است ، و بنابراین باید در همان حیطه صلاحیت محدود خود که در قانون اساسی – و قبلاً هم در حکم امام (ره) – برای آن پیش بینی شده انجام وظیفه نمایند وبه فرموده حضرت امام بصورتی قدرتی در عرضه قوای دیگر نیاید . متأسفانه روند کار به گونه ای پیش می رود که مجمع تشخیص داد کم کم به یک دستگاه قانونگذاری تبدیل می شود و در عرض قوه مقننه قدم بر میدارد . طبق آمارموجود ، مجمع تشخیص مصلحت از آغاز تشکیل تا تاریخ رقم زدن این سطور حدود پنجاه مورد تصمیم گیری و مصوبه داشته است که از این پنجاه مورد فقط ۱۴ مورد آن در رابطه با اختلاف حل نشده بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی و محدوده صلاحیت اصلی آن بوده است . بقیه موارد ، یعنی بیش از دوسوم تصمیمات مجمع ، وضع قانون بوده که علی القاعده از محدودیت صلاحیت آن خارج است وبا ملاحظه بسیاری از آن مصوبات – که برخی از نمونه های آن قبلاً ذکر شد – بسیار دشوار به نظر می رسد که بتوان آنها را از مصادیق معزل لاینحل نظام دانست که جز از این طریق راه حل دیگری مطابق موازین عادی نداشته باشد .
گاه این توهم پیش میآید که برخی مراجع اجرائی که میخواهند زودتر و راحتر مقرراتی را در دست داشته باشند ودر پیچ وخم راه طولانی بررسی و تصویب مجلس و اظهار نظر شورای نگهبان معطل نشوند ، می کوشند آن را به عنوان معزل نظام توجیه کنند وبه این ترتیب مجمع تشخیص مصلحت را درگیر بررسی طرح پیشنهادی خود و قانونگذاری نمایند و این امری است که به تدریج مسیر قانونگذاری را دچار اشکال می کند و از ترتیبی که در قانون اساسی برای آن ترسیم شده منحرف می سازد و پیامدهای نامطلوبی را برجای می گذارد .
انتظار میرود اعضای مجمع به این نکته ظریف ومهم توجه ودقت کافی مبذول دارند واین مرجع عالی ومفید مؤثر نظام را به خاطر حفظ کارآیی وخاصیت مشکل گشای آن وجلوگیری از انحراف مسیر قانونگذاری در محدوده صلاحیت تعیین شده در قانون اساسی نگاه دارند .

منابع:
پاورقی :
۱. قسمتی از اظهار نظر مورخ ۲۹/۵/۱۳۶۰ شورای نگهبان که در رابطه با قانون اراضی شهری به مجلس شورای اسلامی اعلام شد .
۲. صحبت حضرت امام (ره) با نمایندگان مجلس در ۴/۱۱/۱۳۶۱ ( صحیفه نور، ج ۱۷/ ص ۱۶۵ ) .
۳. مجموعه قوانین سال ۱۳۶۲ ، ص ۱۹۴ .
۴. مجموعه وانین سال ۱۳۶۶ ، ۲۲۱ .
۵. نقل از روزنامه جمهوری اسلامی، مورخ شنبه ۱۲/۱۰/۱۳۶۶ .
۶. صحیفه نور، ج ۲۰/ ص ۱۷۴ .
۷. همان، ج ۱۹ / ص ۵۱ .
۸. همان ، ج ۲۱ / ص ۱۸۷ .
۹. مجموعه قوانین و مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام، صص ۱-۳ .
۱۰. همان ، صص ۳ و ۴ .
۱۱. صحیفه نور، ج ۲۱ / ص ۱۲۳ .
۱۲. مجموعه مقررات مجمع تشخیص مصلحت نظام ، صص ۱۱ و ۱۲ .
۱۳. صحیفه نور، ج ۲۱/ ص ۵۷، پاسخ امام (ره) به نامه عده ای از نمایندگان مجلس در خصوص کیفیت کار ومحدوده اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۷/۹/۱۳۶۷ . متن نامه امام به این شرح است :
بسم الله الرحمن الرحیم
با سلام. مطلبی که نوشته اید کاملاً درست است. ان شاء الله تصمیم دارم در تمام زمینه ها وضع بصورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم . انچه دراین سالها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام واسلام اقتضا می کرد تا گره های کورقانونی سریعاً به نفع مردم واسلام باز گردد . از تذکرات همه شما سپاسگزارم وبه همه شما دعا می کنم .
۱۴. همان ، ص ۶۱ .
۱۵. عین دستورالعمل مزبور جهت اطلاع و روشن شدن اینکه متفاوت با سایر مصوبات مجمع است از مجموعه قوانین سال ۱۳۶۹ ( چاپ روزنامه رسمی ، صص ۳۸ و ۳۹ ) ذیلاً نقل می شود :
روزنامه رسمی شماره ۱۳۱۸۰ – ۱۳/۳/۱۳۶۹
مصوبه مجمع محترم تشخیص مصلحت در مورد مطالبات بانکها و دعاوی مربوط به این امر، مورد تأیید و لازم الاجراء است. بدین وسیله مفاد آن به دستگاههای ذی ربط ابلاغ می شود . سید علی خامنه ای
۱۳/۱۲/۱۳۶۸
شماره ۶۹۴-/- م
مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام
موضوع \” قانون نحوه وصول مطالبات بانکها \” در جلسه مورخ ۵/۱۰/۱۳۶۸ مجمع مورد بررسی قرار گرفت و مواد ذیل به تصویب رسید .
قانون نحوه وصول مطالبات بانکها
ماده ۱. کلیه وجوه وتسهیلات مالی که بانکها تا تاریخ اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۸/۶/۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی به اشخاص حقیقی و حقوقی تحت هرعنوان پرداخت نموده اند اعم از آنکه قراردادی در این خصوص تنظیم شده یا نشده باشد و مقرر بوده است که بدهکار در سررسید معینه تسهیلات مالی و وجوه دریافتی را اعم از اصل وسود و سایر متفرعات مسترد دارد بر اساس مقررات وشرایط زمان اعطای این وجوه و تسهیلات ، قابل مطالبه و وصول است . کلیه محاکم دادگستری ومراجع قضایی و دوایر اجرای ثبت مکلف اند طبق مقررات و شرایط زمان اعطای وجوه وتسهیلات، رسیدگی و نسبت به صدور حکم و وصول مطالبات بانکها اعم از اصل وهزینه ها وخسارات ومتفرعات متعلقه (خسارت تأخیرتأدیه ، جریمه عدم انجام تعهد و غیره ) اقدام نمایند .
ماده ۲. در خصوص دعاوی که قبلاً راجع به مطالبات بانکها نزد مراجع قضایی مطرح و منجر به صدور حکم شده است وهزینه ها و متفرعات و جریمه تأخیر تأدیه و جزای تخلف از شرط متعلقه که وصول آن به نفع بانک مورد لحوق حکم واقع نشده است ، بانکها می توانند تقاضای تصحیح حکم را از مرجع صادر کننده حکم بنمایند ومرجع صادر کننده حکم مکلف است وفق مقررات این قانون رسیدگی و احکام صادره را تصحیح نماید . مقررات این قانون در مورد دعاوی که درحال حاضر در محاکم مطرح رسیدگی است نیز اعمال می گردد .
تبصره . دوایراجرای ثبت اسناد واملاک مکلف اند براساس مفاد اسناد و قراردادهای تنظیمی بین بانکها و مشتریان که منجر به صدور اجرائیه شده اعم از آنکه عملیات اجرایی خاتمه پیدا کرده یا درجریان اجرا باشد ، نسبت به وصول خسارات تأخیر تأدیه و سایر متفرعات و هزینه های مربوط طبق مقررات این قانون عمل نمایند .
۱۶. دراین مورد رجوع شود به نامه مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۶۴ شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی در مورد بودجه سال ۱۳۶۵ کل کشور که بند چهارم آن به شرح زیر است :
۴. با توجه به وضع اقتصادی وتوان مالی دولت، وامهای مذکور در تبصره ۳ و۳۹ واستقراض مذکور در لایحه بودجه مشروع نیست . چنانچه مجلس ضرورت آن را تشخیص دهد، طبق فرمان حضرت امام مدظله العالی نسبت به موارد ضرورت اقدام گردد … دبیر شورای نگهبان
ونامه مورخ ۲۶/۱۲/۶۴ شورای نگهبان به مجلس در این خصوص بدین شرح است :
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره ۱۹۵۳ – ق مورخ ۲۰/۱۲/۱۳۶۴ و پیرو نامه شماره ۵۷۱۰ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۶۴ با توجه به اظهار نظر حضرت امام خمینی مدظله العالی که در شرایط فعلی استقراض دولت را تجویز نموده اند ، به نظر فقهای شورای نگهبان طرح نظر شورا در بند ۴ نامه فوق الذکر درمجلس شورای اسلامی و رأی گیری به ضرورت استقراض و تضمین وامها لزومی ندارد . دبیر شورای نگهبان

ب. وظایف و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام
چنانکه در سیر جریان تشکیل مجمع تشخیص مصلحت دیدیم ،فلسفه تشکیل این مجمع در واقع این بود که در مقام اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان ، از این جهت که مجلس مصلحت نظام را در تصویب قانونی می داند و شورای نگهبان با توجه به مبانی فقهی که در دست دارد آن را مغایر شرع و احیاناً مغایر قانون اساسی اعلام می کند ،نظر بدهد و تشخیص او قاطع باشد . در واقع،شاید بتوان گفت همان طور که تأسیس شورای نگهبان بدین منظور بود که مبادا مجلس در تصویب قوانین به موازین شرع وقانون اساسی بی توجه باشد و آنها را نادیده بگیرد ، تأسیس مجمع تشخیص مصلحت نیز بدین منظور بود که مبادا جزمیت شورای نگهبان و خشکی و جمود او بر استنباط خود از موازین شرع و قانون اساسی ، موجب بی توجهی به مصالح نظام اسلامی گردد و گردش چرخ نظام حکومت را کند یا متوقف سازد. در واقع،کار مجمع تشخیص مصلحت ،همان کار شورای نگهبان است زیرا مجمع مذکور نیز نمی تواند بر قوانین خلاف شرع صحّه بگذارد . النهایه،فرض بر این است که با دید بازتری به مسائل نگاه می کند و ضرورتهای جامعه و مصالح و ملاحظات را در نظر می گیرد ( یعنی همان کاری که امام (ره) می فرمود شورای نگهبان باید در اظهار نظرها مراعات نماید )و تشخیص خود را اعلام می دارد . این تشخیص برای مجلس و شورای نگهبان معتبر و لازم الاتباع است و این معنی،هم در فرمان مورخ ۱۷/۱۱/۱۳۶۶ امام (ره) در مورد تشکیل مجمع وهم در اصل ۱۱۲ قانون اساسی مشهود و نمایان است .
برخی وظایف دیگر هم قانون اساسی به مجمع داده که عبارت است از مشورت دادن به رهبری در تعیین سیاستهای کلی نظام وحل معضل نظام ( بندهای ۱ و ۸ اصل ۱۱۰ )، انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان به عضویت شواری رهبری و تصویب برخی از تصمیمات شورای رهبری (اصل ۱۱۱)، و عضویت در شورای بازنگری قانون اساسی (بند ۳ اصل ۱۷۷) .
در سال ۱۳۶۶ که به دستور حضرت امام (ره) مجمع تشخیص مصلحت تشکیل شد،ایشان اختیار قانونگذاری نیز به آن مجمع دادند و مجمع مزبور چند قانون هم تصویب کرد از قبیل قانون مبارزه با مواد مخدر ، قانون تعزیرات حکومتی ،قانوت تعزیرات حکومتی امور بهداشتی- درمانی و … ولی در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۷ – همانطور که قبلاً گفتیم – این اختیار را از مجمع گرفتند .
ج. آیا مجمع تشخیص مصلحت نظام حق قانونگذاری دارد ؟
به نظر می رسد طبق قانون اساسی،نقش مجمع در رابطه با قانونگذاری صرفاً تشخیص مصلحت در مورد اختلاف حل نشده مجلس و شورای نگهبان در خصوص قانون مصوب مجلس است و خود نمی تواند ابتدائاً مبادرت به وضع قانون نماید ؛ فقط مقررات مربوط به نحوه کار و در واقع آئیننامه داخلی خود را میتواند تنظیم و تصویب کند . این معنی از اصول متعدد قانون اساسی بخوبی فهمیده می شود . اصل ۵۷ قانون اساسی قوای حاکم در کشور را به سه قوه مقننه ، قضائیه و مجریه تقسیم می کند، اصل ۵۸ اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلام اعلام می دارد و اصل ۵۹ نیز پیش بینی می کند که درمسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی با تصویب دو سوم مجموع نمایندگان ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی ومراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد .
در قانون اساسی جز این دو مرجع، هیچ مرجع دیگری برای اعمال قوه مقننه پیش بینی نشده ودر واقع میتوان گفت قانونگذاری منحصر در این دو مرجع است . اگر قرار بود مجمع تشخیص مصلحت نیز بتواند قانونگذار باشد می بایست در اصلاحیه قانون اساسی این معنی منظور شود و اصلاحی در اصول ۵۸ و ۵۹ به عمل آید . اصل ۱۲۳ قانون اساسی مقرر میدارد :
« رئیس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسئولان بگذارد .»
اگر از نظر قانون اساسی مجمع تشخیص مصلحت نیز صلاحیت قانونگذاری می داشت می بایست دراین اصل نامی از آن برده می شد و ترتیب ابلاغ و لازم الاجراء شدن مصوبات آن بیان می گردید .
طبق اصل ۷۴ آنچه در مجلس مطرح می شود و به عنوان قانون مورد بررسی و تصویب قرار می گیرد،یابصورت لایحه است که با تصویب هیأت وزیران تقدیم مجلس می گردد ویا بصورت طرح است که با امضای حداقل پانزده تن از نمایندگان به مجلس ارائه می شود . طبق اصل ۷۵ طرحهای قانونی و اصلاحات و پیشنهادهای نمایندگان در صورتی قابل طرح است که موجب تقلیل درآمد و افزایش هزینه عمومی نگردد . در صورت تخلف از این امر،طبعاً شورای نگهبان که باید مصوبه مجلس را بررسی کند از این حیث ایراد می گیرد و لایحه یا طرح را برای تجدید نظر و اصلاح باز می گرداند . حال،اگر مجمع تشخیص مصلحت بخواهد قانونگذاری کند چگونه قانون مطرح می شود ؟ اگر چیزی را به تصویب رساند که موجب تقلیل درآمد با افزایش هزینه عمومی گردید و دولت هم لایحه آن را نداده بود ،چه مقامی برآن نظارت دارد ؟
از عنوان واسم این نهاد نیز پیداست که برای تشخیص مصلحت است، یعنی کارش تصمیم گیری وایجاد و وضع چیزی نیست بلکه باید مصلحت نظام را تشخیص دهد و آن را اعلام نماید . اصل ۱۱۲ قانون اساسی نیز اشاره ای به وظیفه قانونگذاری مجمع نکرده واساس تأسیس و تشکیل آن را برای تشخیص مصلحت نظام در مورد اختلاف نظر بین شورای نگهبان و مجلس بیان داشته است .
امام خمینی رضوان الله تعالی علیه نیز که خود بنیانگذار این مجمع بودند و اختیار قانونگذاری را به آن دادند تصریح فرمودند که جنگ وحالت حاد و اضطراری مربوط به آن ایجاب می کرد که برخلاف قانون اساسی به لحاظ باز کردن گره های کور قانونی به این مجمع اختیار قانونگذاری داده شود ، ولی از آن به بعد باید همه چیز طبق قانون اساسی انجام شود .
ایشان در تاریخ ۸/۱۰/۱۳۶۷ خطاب به اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام فرمودند :
« … از آنجا که وضعیت جنگ به صورتی درآمده است که هیچ مسأله ای آنچنان فوریت ندارد که بدون طرح درمجلس و نظارت شورای محترم نگهبان مستقیماً درآن مجمع طرح گردد ، لازم دیدم نکاتی را متذکر شوم:
۱. آنچه تاکنون در مجمع تصویب شده است ، مادام المصلحه به قوت خود باقی است .
۲. آنچه در دست تصویب است ، اختیار آن با خود مجمع است که در صورت صلاحدید تصویب نماید .
۳. پس ازآن ،تنها در مواقعی که بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف است، به همان صورتی که در آئیننامه مصوب آن مجمع طرح شده بود، عمل گردد …. »
اگر مجمع حق قانونگذاری داشته باشد، دراین مقام ، رابطه اش با مجلس شورای اسلامی چیست ؟ آیا در عرض آن است یا عنوان مجلس بالاتر را دارد ؟ آیا مجلس می تواند قوانینی وضع کند که ناسخ مصوبات مجمع باشد ؟
اگر قرار باشد مصوبات مجمع را نیز رئیس جمهور امضاء و برای اجرا ابلاغ کند ،چنانچه وی تخلف کند وامضاء ننماید- فرضاً خود او که عضو مجمع است در اقلیت بوده و مخالف مصوبه مجمع باشد- چه کسی مصوبه را امضا و ابلاغ می کند ؟ آیا تبصره ماده ۱ اصلاحی قانون مدنی که می گوید « در صورت استنکاف رئیس جمهور از امضا وابلاغ ، رئیس مجلس شورای اسلامی دستور انتشار آن را می دهد » می تواند دراینجا صادق باشد ؟
همه این دلائل و ابهامات و اشکالات نشان می دهد که مجمع نمی تواند قانونگذار باشد بلکه صرفاً مشخص مصلحت است، همانگونه که شورای نگهبان مشخص مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه مجلس با موازین شرع و قانون اساسی است .
بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که در مقام بیان وظایف و اختیارات رهبر، یکی از آن اختیارات را « حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست،از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام » اعلام می دارد ، یک امر استثنائی و نادر الوقوع است که امکان دارد در یک موقع خاص بحرانی موضوعی پیش آید و مشکل لاینحل نظام بوده و از راههای معمول قابل حل نباشد . دراینجا طبق قانون اساسی رهبر مختار است تصمیم لازم را بگیرد و اینکار را از طریق مجمع تشخیص مصلحت انجام دهد . این امر قانونگذاری نیست . هرچند ممکن است رهبر برای حل معضل دستورهایی بدهد که حکم قانون را داشته باشد ولی به این بهانه نمی توان باب جدیدی را برای قانونگذاری بازکرد و مجمع تشخیص مصلحت را صاحب صلاحیت در امر قانونگذاری شناخت .
مورد اعمال بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی بسیار کم و شاید در سال یک بار هم مصداق نداشته باشد . پیش بینی این بند اصولاً برای این منظور بوده که اگر درموقعی مشکل حاد و جدی برای نظام حکومت جمهوری اسلامی پیش آمد ، رهبری این قدرت را داشته باشد که خارج از طرق عادی وجاری معمول که توسل به آن در چنان موقع ضروری و حادی برای رفع مشکل امکان پذیر نیست ، تصمیم لازم را بگیرد و نظام را از جریان بحران خارج سازد واین کار را به وسیله مجمع تشخیص مصلحت انجام دهد .
متأسفانه در طی این مدت مشاهده شده که مجمع تشخیص مصلحت در مواردی دست به کار قانونگذاری زده است که به ذهن عادی وجه موجهی برای دست برداشتن از طریق عادی قانونگذاری دیده نمی شود و بسیار دشوار است بتوان آن را از مصادیق معضل نظام که از طریق عادی قابل حل نبوده به حساب آورد. به عنوان نمونه به دو مورد اشاره می شود :
۱. قانون تخلفات ، جرایم و مجازاتهای مربوط به اسناد سجلی و شناسنامه مصوب دهم مرداد ۱۳۷۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام
این قانون مشتمل بر ۲۳ ماده و ۳ تبصره و هدفش تضمین التزام افراد به حفظ اسناد سجلی و شناسنامه است ، و لذا برای فقدان شناسنامه و صدور مجدد آن پرداخت هزینه های ۵۰۰۰ ریال (باراول )و ۲۰۰۰۰ ریال (بار دوم) و ۱۰۰۰۰۰ ریال (بار سوم) پیش بینی شده است ( ماده ۱ ) .
همچنین برای اظهارات خلاف واقع در اعلام ولادت یا وفات یا هویت و استفاده مکرر از شناسنامه و گواهی خلاف واقع، مجازات حبس از ۹۱ روز تا یک سال ویا پرداخت جزای نقدی از ۲۰۰۰۰۰ ریال تا ۱۰۰۰۰۰۰ ریال یا هردو مجازات پیش بینی شده است واز همین قبیل مسائل در مواد دیگر این قانون دیده می شود .
واقعاً درک این مطلب دشوار است که چه معضل لاینحلی در اثر فقدان این قانون که نسبت به قوانین موجود یک مقدار تکالیف اشخاص را زیادتر و مجازات تخلف از مقررات را بالاتر برده است، وجود داشت وچگونه از طریق عادی- یعنی از راه طرح و تصویب این قانون در مجلس شورای اسلامی – موضوع قابل حل نبوده است ، درحالی که مرتباً نظایراین قانون از تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان می گذرد و امور جاری مملکت را حل وفصل می کند .
اگراین نگرانی وجود داشته که ممکن است شورای نگهبان با برخی از این جریمه های زیاد و مجازاتها مخالفت کند ، به فرض که چنین چیزی اتفاق می افتاد ، ممکن بود پس از حدوث این امر و اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان ، موضوع جهت تشخیص مصلحت به مجمع ارجاع شود وطبق اصل ۱۱۲ قانون اساسی عمل گردد ،نه اینکه نظم عادی قانونگذاری بدین ترتیب برهم زده شود .
۲. قانون تشکیل محکمه عالی انتظامی قضات
نمونه دیگر، قانون تشکیل محکمه عالی انتظامی قضات مصوب ۲۳/۸/۱۳۷۰ مجمع تشخیص مصلحت است . این قانون مشتمل بر ۳ ماده و ۲ تبصره است . دراین قانون برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در مورد قضات فاقد صلاحیت یک کمیسیون کارشناسی مرکب از دادستان انتظامی قضات معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری و معاون قضایی دادستان کل کشور پیش بینی گردیده ویک محکمه عالی انتظامی قضات مرکب از رئیس قوه قضائیه ، رئیس دیوان عالی کشور، دادستان کل کشور، رئیس شعبه اول دادگاه انتظامی قضات و دادستان انتظامی قضات در نظر گرفته شده است .
محکمه عالی انتظامی ، گزارشهای کارشناسی در خصوص صلاحیت یا عدم صلاحیت قاضی را مورد بررسی قرار می دهد ودر مورد قاضی اتخاذ تصمیم می کند . تصمیمات اکثریت محکمه که رأی رئیس قوه قضائیه در آن باشد ، مناط اعتبار است .طبق ماده ۳، این قانون از تاریخ اول خرداد ۱۳۷۱ وبرای مدت پنج سال لازم الاجراست .
این قانون در پی تفسیر شورای نگهبان از اصل ۱۶۴ قانون اساسی از تصویب مجمع تشخیص مصلحت گذشت .
اصل ۱۶۴ مقرر می دارد :
« قاضی را نمی توان از مقامی که شاغل آن است بدون محاکمه و ثبوت جرم یا تخلفی که موجب انفصال است بطور موقت یا دائم منفصل کرد یا بدون رضای او محل خدمت یا سمتش را تغییر داد مگر به اقتضای مصلحت جامعه یا با تصمیم رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل … »
همواره برسر این موضوع بحث بوده که آیا به استناد این اصل می توان قاضی را از شغل قضا منفصل کرد ؟ یعنی رئیس قوه قضاییه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل ، می توان به عنوان اقتضای مصلحت جامعه یک قاضی را از شغل خود برکنار کرد بدون اینکه جرم یا تخلف انتسابی به وی در محکمه ای ثابت شود ؟
قبل از اصلاحیه سال ۱۳۶۸ قانون اساسی بجای عبارت « …. مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضائیه … » مقرر شده بود : « مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصویب اعضای شورای عالی قضایی به اتفاق آراء …. » .
شورای عالی قضائی در زمان خود با استناد به اصل عده ای از قضات را که فاقد صلاحیت می دانست ، بجای اینکه ترتیب محاکمه آنها را در دادگاه عالی انتظامی قضات یا با سلب مصونیت قضائی در دادگاههای عمومی بدهد ، با کسب آراء اعضای شورا از شغل خود برکنارکرد . در دوره جدید پس از شورای عالی قضائی نیز بدنبال اندکی وقفه همین ترتیب عملی می شد ، یعنی رئیس قوه قضائیه ،قضاتی را که گزارش می شد صلاحیت قضائی ندارند پس از بررسی واظهار نظر یک کمیسیون سه نفره ومشورت با رئیس و دادستان کل کشور ، از شغل خود منفصل می کرد و استناد هم این بود که استثنای مندرج در اصل ۱۶۴ نه تنها با رئیس قوه قضائیه این اجازه را می دهد که به لحاظ اقتضای مصلحت جامعه ، محل خدمت یا سمت قاضی را تغییر دهد بلکه به همین جهت واقتضا می تواند بدون انجام محاکمه ، قاضی را از شغل خود منفصل نماید .
بسیاری از صاحبنظران با این برداشت و استنباط ، سخت مخالف بودند و اعتقاد داشتند برای انفصال وبرکناری قاضی راهی جز انجام محاکمه و ثبوت جرم وتخلف او در دادگاه مربوط وجود ندارد و برداشت اول ، علاوه برآنکه با لحن بیان وعبارت اصل ۱۶۴ سازگاری ندارد ، چون امنیت شغلی قاضی را متزلزل می کند واعتباراو را حتی از یک کارمند عادی پائینتر می آورد وبا فلسفه اصل مزبور که برای تأمین استقلال و امنیت شغلی قاضی تنظیم شده است منافات دارد . به هرحال ،موضوع از شورای نگهبان استفسار شد و شورای مزبور در تاریخ ۱۹/۴/۱۳۶۹ طی یک نظر تفسیری اعلام داشت :
« استثنای مندرج در اصل ۱۶۴ قانون اساسی ( « مگر به اقتضای مصلحت جامعه با تصمیم رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل » ) صرفاً ناظر به جمله دوم اصل یعنی عبارات «یا بدون رضای او محل خدمت یا سمتش را تغییر داد » می باشد و ارتباطی به جمله صدر اصل ندارد . »
در عین حال ، کسانی که برنظر خویش مصر بودند و اعتقاد داشتند موکول کردن موضوع به دادگاه نظامی یا دادگاه عمومی نتیجه مطلوب رابه بار نمی آورد وقاطعیت لازم را ندارد، قضیه را به مجمع تشخیص مصلحت کشاندند و به عنوان حل معضل نظام ، خواستار پادر میانی و تصمیم گیری مجمع مزبور شدند . مجمع پس از مدتی بحث ،سرانجام،قانون فوق الاشاره را که در واقع میتوان گفت یک دادگاه و دادسرای نظامی جدیدی را بنیان گذاشت تصویب کرد . کمیسیون کارشناسی پیش بینی شده در این قانون در واقع حکم دادسرای انتظامی را دارد و محکمه عالی نیز همان دادگاه انتظامی قضات با ترکیب جدید است . اصل این موضوع و ترتیب مقرر در این قانون چندان مورد اشکال نیست ، آنچه جای شگفتی دارد این است که چرا برای تصویب این قانون بجای توسل به طریق عادی قانونگذاری ، برخلاف قانون اساسی ، مجمع تشخیص مصلحت اقدام کرده است ؟
به راحتی می شد همین مقررات را بصورت طرح یا لایحه تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد و آن را به تصویب رسانید . علی القاعده موردی برای مخالفت شورای نگهبان هم نبود ، چون آنچه شورای نگهبان بر آن تأکید داشت و از اصل ۱۶۴ استنباط می کرد لزوم محاکمه قاضی در دادگاه صالح برای انفصال او بود ، کیفیت تشکیل دادگاه و چگونگی محاکمه موکول به قانون مصوب مجلس است که امکان داشت مجلس به همین ترتیب تصویب نماید . فرضاّ در مجلس دخل و تصرفی هم می شد واندک تغییری در ترکیب محکمه و کمیسیون مقدماتی وشیوه رسیدگی به عمل می آمد ، چه اخلالی به نظام وارد می شد ؟
آیا انصافاً و منطقاً می توان پذیرفت که مجمع تشخیص مصلحت با تشخیص این قانون که یک معزل نظام را از راههای عادی قابل حل نبوده ، حل کرده باشد ؟ چگونه می توان پذیرفت که تصویب این قانون از طریق عادی مجلس شورای اسلامی امکان پذیر نبوده واز مصادیق معزل نظام موضوع بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی است ؟ حتی اگر فوریت آن مورد نظر بوده است ، می شد با درخواست یک فوریت یا دو فوریت آنرا از مجلس این منظور را برآورده ساخت .
این چه معزلی است که مجمع تشخیص مصلحت برای حل آن در ۲۳ آبان ۱۳۷۰ مقرراتی را تصویب می کند ولی اجرای آن به اول خرداد ۱۳۷۱ (ماده ۳ همان قانون ) یعنی پس از گذشت بیش از ۶ ماه موکول می گردد؟ آیا در طول این مدت ، امکان تصویب آن از طریق مجلس شورای اسلامی نبود ؟
به هرحال ، به نظر می رسد عدم توسعه قلمرو صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت به امر قانونگذاری با منطق و مفهوم قانون اساسی سازگارتر است.
امام خمینی (ره) نیز در دستور مورخه ۴/۲/۱۳۶۸ خود برای تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی ، از جمله مسائل مورد بحث در اصلاحیه قانون اساسی را مجمع تشخیص مصلحت ذکر می کند ، ولی تصریح می فرماید که مجمع مزبور باید برای حل معظلات نظام و مشورت رهبری مطرح گردد و قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد .
روشن است که دادن صلاحیت قانونگذاری به مجمع به گونه ای که برخی نمونه های آن را دیدیم قرار دادن آن در عرض قوه مقننه است که به نص قانون اساسی ( اصل ۵۸ ، ذیل فصل ششم ) مجلس شورای اسلامی است .
در رابطه با بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی همانطور که قبلاً گفته شد مسئله مربوط به اختیار مقام رهبری است که می توان از طریق مجمع تشخیص مصلحت معزل لاینحل نظام را حل کند و این امر ضمن اینکه ممکن است موردش بسیار نادر باشد ، نمی توان خاصیت قانونگذاری به آن داد . شاید بتوان مصوبه مجمع در خصوص نحوه وصول مطالبات بانکها مورخ ۵/۱۰/۱۳۶۸ را از مصادیق اعمال این بند ذکر کرد که مقام رهبری خود، دستور اجرای آن را صادر فرمودند . اگر خوب دقت شود این مصوبه در واقع قانون نیست بلکه دستور العملی است که مقام رهبری بوسیله مجمع تشخیص مصلحت آن را تنظیم کردند و اجرای آن را لازم شمردند .
در واقع ، می توان گفت نوع برداشتی که از قانون اساسی درباره ممنوعیت رباء وجود داشت ونظریاتی که شورای نگهبان در مورد مطالبه خسارت تأخیر تأدیه داده بود و راه حلی که برای بانکها در این زمینه نسبت به وامهایی که از این به بعد می دهند ارائه شده بود ، وضعی را بوجود آورده بود که نسبت به مطالبات گذشته بانکها ووامهای کلانی که عده ای گرفته بودند و حاضر به پرداخت سود یا خسارات تأخیر تأدیه آن نبودند یا در برخی موارد شینده شد برای استرداد آنچه به عنوان سود و خسارات تأخیر تأدیه داده بودند درخواست می دادند ، معضلی را برای بانکها و اقتصاد کشور بوجود آورده بود . برای حل این معضل نیازی به وضع قانون جدید نبود ، اما مقام نافذ الحکمی می بایست به این تردید خاتمه دهد و بطور جزم بتواند اجرا قوانین و مقررات زمان اعطای وام و تسهیلات را بلا اشکال و بلکه لازم اعلام نماید مقام رهبری از طریق مجمع تشخیص مصلحت این معزل را حل کردند. در حقیقت ، این عمل را نمی توان قانونگذاری به حساب آورد و ترتیب مقرر مزبور را قانون به مفهوم معمول آن قلمداد کرد . اگر همین رویه حفظ می شد،شاید از آن تاریخ تاکنون جز همین مورد مصداقی برای اعمال بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی – حداقل در رابطه با مسائل حقوقی و قانونی – یافت نمی شد و مجمع تشخیص مصلحت از محدودیت صلاحیت اصلی خود که تشخیص مصلحت نظام درهنگام اختلاف حل نشده بین مجلس و شورای نگهبان است تجاوز نمی کرد .
د. طرز کار مجمع تشخیص مصلحت نظام
مجمع تشخیص مصلحت در حال حاضر وفق آئیننامه داخلی مصوب ۲/۸/۱۳۶۸ خود که در ۲۱/۹/۱۳۶۸ به تأیید رهبر انقلاب رسید ، انجام وظیفه می کند . مطابق این آئیننامه جلسات مجمع در محل ریاست جمهوری تشکیل می شود و ریاست آن نیز با رئیس جمهور است . جلسات مجمع با حضور ۱۱ نفر رسمیت می یابد ومصوبات آن در موارد اختلافات مجلس و شورای نگهبان با رأی مثبت اکثریت مطلق حضار اعتبار دارد .
در خصوص کیفیت طرح موضوع در مجمع ، ماده ۱۲ آئیننامه مقرر میدارد:
« موضوعات قابل طرح در مجمع به ترتیب زیر مشخص و مطرح می گردد:
مصوبه مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان برای اظهارنظر ارسال می شود . شورای نگهبان درصورتی که اشکالی برآن وارد ببیند نظرات خود را به مجلس شورای اسلامی ارائه می دهد . نظر شورای نگهبان طبق روال قانونی در مجلس مطرح شده و مجلس پس ازرأی گیری مجدد مصوبه را به شورای نگهبان ارسال می دارد . اگر مصوبه هنوز وافی به نظرات شورای نگهبان نباشد ، درصورت توافق دبیر شورای نگهبان و رئیس مجلس ، مجدداً در مجلس مطرح می گردد . دراین صورت ، اگر مصوبه بیشتر از دوماه درمجلس بماند مجمع می تواند آن را مطالبه نماید ، و در صورت عدم توافق میان آن دو مصوبه مجلس توسط مجلس یا شورای نگهبان ویا صاحب لایحه ( دولت ، قوه قضائیه ) به مجمع ارسال ویا توسط خود مجمع مطالبه می گردد ودر عین حال نظر شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی نیز اعلام می شود . »
مجمع تشخیص مصلحت ، ماده یا مواد مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان را مورد بررسی قرار می دهد وبا در نظر گرفتن مصلحت نظام رأگیری می کند و تشخیص خود را اعلام میدارد که این تشخیص ممکن است موافق مصوبه مجلس یا موافق نظر شورای نگهبان باشد ویا مصلحت را در شق ثالثی تشخیص دهد .
مخمع تشخیص مصلحت نمی تواند در موادی که شورای نگهبان و مجلس اختلافی نداشتند وارد رسیدگی شود وبه عنوان تشخیص مصلحت تغییراتی را ایجاد کند ، زیرا صلاحیت مجمع تشخیص مصلحت به عنوان یک نهاد استثنائی منحصر است و آنچه در نص قانون اساسی آمده و اصل ۱۱۲ مقرر می دارد :
« مجمع تشخیص مصلح نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع ویا قانون اساسی بداند مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند … به دستور رهبری تشکیل می شود . »
ترتیب منطقی کار نیز این است که وقتی مجمع رأی گیری کرد ونظر و تشخیص خود را اعلام داشت باید مصوبه به مجلس برگردانده شود که مواد قانونی را براسای نظر مجمع تنظیم واصلاح نماید وبرای امضا طبق اصل ۱۲۳ قانون اساسی برای رئیس جمهور ارسال دارد . کارمجمع ،ماهیتاً مثل کار شورای نگهبان است . همانطور که شورای نگهبان تشخیص خود را در مورد مصوبه به مجلس اعلام می کند و اصلاح و تردیدی در آن به عمل نمی آورد ،مجمع نیز اختیار تغییر واصلاح و تنظیم قانون را ندارد . او تشخیص دهنده مصلحت است وباید این تشخیص را به مجلس اعلام کند تا مجلس خود به تنظیم واصلاح مصوبه اش بپردازد .
ولی رویه عملی مجمع تشخیص مصلحت غیر از این است . مجمع عملاً گاهی از اوقات در قسمتهایی هم که مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان نیست وارد رسیدگی شده و حذف واصلاحی درآن انجام می دهد، چنانکه در قانون کار و قانون لزوم تثبیت تعداد کاندیده ها انجام داده است . به علاوه ، پس از تشخیص مصلحت و اظهار نظر خود در مقام تنظیم مواد برمی آید و قانون را برای رئیس جمهور جهت امضا و ابلاغ می فرستد .
نتیجه .
چنانچه از خلال بحثهای گذشته بدست آمد ، فلسفه اصلی واولیه تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام ، بروز اختلاف نظر عمیق بین شورای نگهبان و اکثریت مجلس شورای اسلامی در مورد برخی از قوانین عمده ومهم بود . درواقع ، شاید صرف اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان نیز نمی توانست به تشکیل چنین نهادی منجر شود زیرا با اعتباری که قانون اساسی برای نظر شورای نگهبان وبخصوص فقهای آن در مورد موازین شرعی قائل است ، مسئله اختلاف نظر مجلس و شورای نگهبان نباید مطرح باشد بلکه مجلس باید مصوبات خود را وفق نظر شورا اصلاح نماید . ولی حقیقت امر این است که گاه صاحب نظران دیگر فقهی که در مراجع اجرائی و قانونگذاری بودند با مبانی نظر اکثریت فقهای شورای نگهبان موافق نبودند و از طرز تفکر و بینش اکثریت مجلس حمایت می کردند و برخی از مصوباتی که شورای نگهبان خلاف شرع اعلام می کرد برای اداره جامعه وحفظ نظام وانقلاب لازم می دانستند و برای آنها توجیه شرعی و فقهی داشتند و استدلال فقهای شورای نگهبان مبنی بر مخالف شرع بودن آنها را نمی پذیرفتند ، چنانکه این اختلاف نظر در مواردی بین فقهای شورای نگهبان و شورای عالی قضایی که آنها هم از مجتهدان منصوب ویا مورد تأیید رهبری بودند پیدا شد ، از جمله در مورد حق کسب و پیشه یا سرقفلی و مسئله تعزیرات و تعیین مجازات قانونی برای جرائم تعزیری که داستان مفصلی دارد .
همین امر باعث می شد که گاه اختلاف نظرها ، نزد حضرت امام رضوان الله تعالی علیه مطرح می گشت وبا اشراف و احاطه و درایتی که ایشان برمسائل فقهی و جنبه های اجرائی و عمل و انطباق آنها با مصالح جامعه داشتند مقبولیتی که نظر معظم له به لحاظ مقام رهبری و مرجعیت علمی داشت ، اظهارنظر می فرمودند و به این ترتیب مسأله حل می شد، چنانچه یک بار در مورد قانون بودجه کل کشور که شورای نگهبان استقراض بانکی را خلاف شرع اعلام کرد و دولت ومجلس با این نظر موافق نبودند و تبعیت از آن و قبول تبعات آن در وضع موجود حاکم بر دولت و جامعه مغایر مصلحت نظام می دانستند ، موضوع را خدمت حضرت امام مطرح کردند وایشان هم درآن مقطع به لحاظ ضرورت و مصلحت موجود فرمودند اشکالی ندارد و شورای نگهبان هم طبعاً با توجه به نظر و فتوای امام (ره)نظر خویش را اصلاح نمودند ، وبه هرحال ، نظر امام و تشخیص مصلحت ایشان قاطع ورافع اختلاف نظر بود .
به هرصورت ،ادامه این روند همانگونه که درمباحث گذشته دیدیم موجب شد که سرانجام رهبر راحل انقلاب پس از رهنمودهای متعددی که دادند، یک مرجع عالی که نظر واستنباط و تشخیص آن در اینگونه موارد اختلافی مهم و حساس قاطع باشد ، تشکیل دهند . این مرجع عالی که «مجمع تشخیص مصلحت نظام » نام گرفت با فرمان ایشان در دستور کار شورای بازنگری قانون اساسی به هنگام اصلاح قانون اساسی قرار گرفت و پس از بحثهای فراوان در شورای بازنگری تصویب شد و در قانون اساسی اصلاحی سال ۱۳۶۸ وارد گردید .
ترکیب مجمع تشخیص مصلحت ، هم در زمان امام راحل (ره) وهم در حال حاضر تحت نظر مقام معظم رهبری حضرت آیه الله خامنه ای دامه برکاته ، بگونه ای است که مسائل مهم مورد اختلاف از هر جهت می تواند مورد بررسی ونقادی قرار گیرد و همه جهات و جنبه های علمی واجرائی و فقهی ومبانی آن در نظر گرفته شود فقهای شورای نگهبان که به حق و طبق قانون اساسی خود را مشخص شرعی بودن ویا نبودن قوانین می دانند و رأی و نظر خویش را در برابر مجلس قاطع محسوب می دارند دراینجا رأیشان برابر با رأی کسانی است که بیشتر از آنها با مسائل اجرائی و عملی جامعه سروکار دارند وبه حل وفصل مشکلات علمی می اندیشند وبرای آن راه چاره می جویند . از طرفی ، رؤسای قوه سه گانه وبرخی از وزراء و نمایندگان مجلس و صاحبنظران دیگری که ممکن است نظراتی متفاوت با فقهای شورای نگهبان داشته باشند با دید علمی واجرائی به قضایا نگاه می کنند ، نظرات فقهی و تخصصی فقهای شورای نگهبان را از نزدیک می شنوند وبا آنها به مباحثه می پردازند . طبعاً این طرز برخورد و بررسی قضایا ومسائل مهم و بحث انگیز مورد اختلاف می تواند مفید واقع شود و نتایج مطلوبی را به بار آورد و راهگشای معضلات مهم باشد ، کمان که در برخی از موارد عملاً چنین ثمره مطلوبی را داده است . ولی نباید فراموش کنیم که مجمع تشخیص مصلحت یک نهاد استثنائی و در واقع یک مرجع فوق العاده برای تصمیم گیری بخصوص در رابطه با قوانین و مقررات است ، و بنابراین باید در همان حیطه صلاحیت محدود خود که در قانون اساسی – و قبلاً هم در حکم امام (ره) – برای آن پیش بینی شده انجام وظیفه نمایند وبه فرموده حضرت امام بصورتی قدرتی در عرضه قوای دیگر نیاید . متأسفانه روند کار به گونه ای پیش می رود که مجمع تشخیص داد کم کم به یک دستگاه قانونگذاری تبدیل می شود و در عرض قوه مقننه قدم بر میدارد . طبق آمارموجود ، مجمع تشخیص مصلحت از آغاز تشکیل تا تاریخ رقم زدن این سطور حدود پنجاه مورد تصمیم گیری و مصوبه داشته است که از این پنجاه مورد فقط ۱۴ مورد آن در رابطه با اختلاف حل نشده بین شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی و محدوده صلاحیت اصلی آن بوده است . بقیه موارد ، یعنی بیش از دوسوم تصمیمات مجمع ، وضع قانون بوده که علی القاعده از محدودیت صلاحیت آن خارج است وبا ملاحظه بسیاری از آن مصوبات – که برخی از نمونه های آن قبلاً ذکر شد – بسیار دشوار به نظر می رسد که بتوان آنها را از مصادیق معزل لاینحل نظام دانست که جز از این طریق راه حل دیگری مطابق موازین عادی نداشته باشد .
گاه این توهم پیش میآید که برخی مراجع اجرائی که میخواهند زودتر و راحتر مقرراتی را در دست داشته باشند ودر پیچ وخم راه طولانی بررسی و تصویب مجلس و اظهار نظر شورای نگهبان معطل نشوند ، می کوشند آن را به عنوان معزل نظام توجیه کنند وبه این ترتیب مجمع تشخیص مصلحت را درگیر بررسی طرح پیشنهادی خود و قانونگذاری نمایند و این امری است که به تدریج مسیر قانونگذاری را دچار اشکال می کند و از ترتیبی که در قانون اساسی برای آن ترسیم شده منحرف می سازد و پیامدهای نامطلوبی را برجای می گذارد .
انتظار میرود اعضای مجمع به این نکته ظریف ومهم توجه ودقت کافی مبذول دارند واین مرجع عالی ومفید مؤثر نظام را به خاطر حفظ کارآیی وخاصیت مشکل گشای آن وجلوگیری از انحراف مسیر قانونگذاری در محدوده صلاحیت تعیین شده در قانون اساسی نگاه دارند .

منابع:
پاورقی :
۱. قسمتی از اظهار نظر مورخ ۲۹/۵/۱۳۶۰ شورای نگهبان که در رابطه با قانون اراضی شهری به مجلس شورای اسلامی اعلام شد .
۲. صحبت حضرت امام (ره) با نمایندگان مجلس در ۴/۱۱/۱۳۶۱ ( صحیفه نور، ج ۱۷/ ص ۱۶۵ ) .
۳. مجموعه قوانین سال ۱۳۶۲ ، ص ۱۹۴ .
۴. مجموعه وانین سال ۱۳۶۶ ، ۲۲۱ .
۵. نقل از روزنامه جمهوری اسلامی، مورخ شنبه ۱۲/۱۰/۱۳۶۶ .
۶. صحیفه نور، ج ۲۰/ ص ۱۷۴ .
۷. همان، ج ۱۹ / ص ۵۱ .
۸. همان ، ج ۲۱ / ص ۱۸۷ .
۹. مجموعه قوانین و مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام، صص ۱-۳ .
۱۰. همان ، صص ۳ و ۴ .
۱۱. صحیفه نور، ج ۲۱ / ص ۱۲۳ .
۱۲. مجموعه مقررات مجمع تشخیص مصلحت نظام ، صص ۱۱ و ۱۲ .
۱۳. صحیفه نور، ج ۲۱/ ص ۵۷، پاسخ امام (ره) به نامه عده ای از نمایندگان مجلس در خصوص کیفیت کار ومحدوده اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ ۷/۹/۱۳۶۷ . متن نامه امام به این شرح است :
بسم الله الرحمن الرحیم
با سلام. مطلبی که نوشته اید کاملاً درست است. ان شاء الله تصمیم دارم در تمام زمینه ها وضع بصورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم . انچه دراین سالها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام واسلام اقتضا می کرد تا گره های کورقانونی سریعاً به نفع مردم واسلام باز گردد . از تذکرات همه شما سپاسگزارم وبه همه شما دعا می کنم .
۱۴. همان ، ص ۶۱ .
۱۵. عین دستورالعمل مزبور جهت اطلاع و روشن شدن اینکه متفاوت با سایر مصوبات مجمع است از مجموعه قوانین سال ۱۳۶۹ ( چاپ روزنامه رسمی ، صص ۳۸ و ۳۹ ) ذیلاً نقل می شود :
روزنامه رسمی شماره ۱۳۱۸۰ – ۱۳/۳/۱۳۶۹
مصوبه مجمع محترم تشخیص مصلحت در مورد مطالبات بانکها و دعاوی مربوط به این امر، مورد تأیید و لازم الاجراء است. بدین وسیله مفاد آن به دستگاههای ذی ربط ابلاغ می شود . سید علی خامنه ای
۱۳/۱۲/۱۳۶۸
شماره ۶۹۴-/- م
مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام
موضوع \” قانون نحوه وصول مطالبات بانکها \” در جلسه مورخ ۵/۱۰/۱۳۶۸ مجمع مورد بررسی قرار گرفت و مواد ذیل به تصویب رسید .
قانون نحوه وصول مطالبات بانکها
ماده ۱. کلیه وجوه وتسهیلات مالی که بانکها تا تاریخ اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب ۸/۶/۱۳۶۲ مجلس شورای اسلامی به اشخاص حقیقی و حقوقی تحت هرعنوان پرداخت نموده اند اعم از آنکه قراردادی در این خصوص تنظیم شده یا نشده باشد و مقرر بوده است که بدهکار در سررسید معینه تسهیلات مالی و وجوه دریافتی را اعم از اصل وسود و سایر متفرعات مسترد دارد بر اساس مقررات وشرایط زمان اعطای این وجوه و تسهیلات ، قابل مطالبه و وصول است . کلیه محاکم دادگستری ومراجع قضایی و دوایر اجرای ثبت مکلف اند طبق مقررات و شرایط زمان اعطای وجوه وتسهیلات، رسیدگی و نسبت به صدور حکم و وصول مطالبات بانکها اعم از اصل وهزینه ها وخسارات ومتفرعات متعلقه (خسارت تأخیرتأدیه ، جریمه عدم انجام تعهد و غیره ) اقدام نمایند .
ماده ۲. در خصوص دعاوی که قبلاً راجع به مطالبات بانکها نزد مراجع قضایی مطرح و منجر به صدور حکم شده است وهزینه ها و متفرعات و جریمه تأخیر تأدیه و جزای تخلف از شرط متعلقه که وصول آن به نفع بانک مورد لحوق حکم واقع نشده است ، بانکها می توانند تقاضای تصحیح حکم را از مرجع صادر کننده حکم بنمایند ومرجع صادر کننده حکم مکلف است وفق مقررات این قانون رسیدگی و احکام صادره را تصحیح نماید . مقررات این قانون در مورد دعاوی که درحال حاضر در محاکم مطرح رسیدگی است نیز اعمال می گردد .
تبصره . دوایراجرای ثبت اسناد واملاک مکلف اند براساس مفاد اسناد و قراردادهای تنظیمی بین بانکها و مشتریان که منجر به صدور اجرائیه شده اعم از آنکه عملیات اجرایی خاتمه پیدا کرده یا درجریان اجرا باشد ، نسبت به وصول خسارات تأخیر تأدیه و سایر متفرعات و هزینه های مربوط طبق مقررات این قانون عمل نمایند .
۱۶. دراین مورد رجوع شود به نامه مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۶۴ شورای نگهبان به مجلس شورای اسلامی در مورد بودجه سال ۱۳۶۵ کل کشور که بند چهارم آن به شرح زیر است :
۴. با توجه به وضع اقتصادی وتوان مالی دولت، وامهای مذکور در تبصره ۳ و۳۹ واستقراض مذکور در لایحه بودجه مشروع نیست . چنانچه مجلس ضرورت آن را تشخیص دهد، طبق فرمان حضرت امام مدظله العالی نسبت به موارد ضرورت اقدام گردد … دبیر شورای نگهبان
ونامه مورخ ۲۶/۱۲/۶۴ شورای نگهبان به مجلس در این خصوص بدین شرح است :
ریاست محترم مجلس شورای اسلامی
عطف به نامه شماره ۱۹۵۳ – ق مورخ ۲۰/۱۲/۱۳۶۴ و پیرو نامه شماره ۵۷۱۰ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۶۴ با توجه به اظهار نظر حضرت امام خمینی مدظله العالی که در شرایط فعلی استقراض دولت را تجویز نموده اند ، به نظر فقهای شورای نگهبان طرح نظر شورا در بند ۴ نامه فوق الذکر درمجلس شورای اسلامی و رأی گیری به ضرورت استقراض و تضمین وامها لزومی ندارد . دبیر شورای نگهبان
منبع:
نویسنده : دکتر حسین مهرپور
بانک مقالات حقوقی