عدم ابطال بخشنامه شماره 13675/20/91 مورخ 1/3/1391 وزارت جهاد کشاورزی در قسمت تسری اصلاحیه دستورالعمل ضدعفونی خودروها در مبادی ورودی کشور به قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی
کلاسه پرونده: 94/316 و 362

شماره دادنامه: 259-258

موضوع رأی: عدم ابطال بخشنامه

شماره 13675/20/91

مورخ 1/3/1391 وزارت جهاد کشاورزی در قسمت تسری اصلاحیه دستورالعمل ضدعفونی خودروها در مبادی ورودی کشور به قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی


شاکی: آقایان روح‌اله آخوندی و محسن نیکو به وکالت از شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام.

2- شرکت کشت و صنعت مرغ همای سرخس
تاریخ دادنامه: 15/4/1395
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار:

1- آقایان روح اله آخوندی و محسن نیکو به وکالت شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام

2- شرکت کشت و صنعت مرغ همای سرخس به موجب دادخواستهایی جداگانه، ابطال بخشنامه شماره 13675/20/91-1/3/1391 وزارت جهاد کشاورزی در قسمت تسری اصلاحیه دستورالعمل ضدعفونی خودروها در مبادی ورودی کشور به قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
” ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام، مورخ 28/2/1388 قراردادی فی مابین اداره کل دامپزشکی استان خراسان رضوی (کارفرما) و شرکت موکلین یعنی شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام شرق (بهره‌بردار)، به مدت ده سال شمسی به منظور شستشو و ضدعفونی خودروهای ورودی مرز لطف آباد درگز منعقد می‌شود. این قرارداد که مشتمل بر 21 ماده و 1 تبصره می‌باشد، حسب اصاله اللزوم و ماده 219 قانون مدنی که مقرر می‌دارد:

«عقودی که بر طبق قانون واقع شده باشد، بین متعاملین و قائم مقام آنها لازم الاتباع است، مگر این که به رضای طرفین اقاله یا به علت قانونی فسخ شود»، یک عقد لازم است و طرفین باید ملتزم به مفاد آن باشند مگر در صورت اقاله و یا فسخ مجاز که در مانحن فیه نه اقاله‌ای در میان است و نه شرایط فسخ وجود دارد.
متاسفانه مدتی است که اداره کل دامپزشکی استان با استناد به دلایلی که هیچ محمل قانونی و شرعی ندارد، بر فسخ یک جانبه قرارداد اصرار دارد و از هیچ تلاشی برای ممانعت از کسب و کار مجاز و قانونی موکلین (ضدعفونی و شستشوی خودروها) دریغ نداشته و به رغم برخی مساعی قضایی آن اداره کل محترم، تاکنون موفق به تعطیلی سایت مرزی لطف آباد (که موکلین جوان و مشتاق با زحمت زیاد و صرف هزینه‌های سنگین تاکنون توانسته‌اند آن را دائر و سرپا نگه دارند) نشده‌اند.

فارغ از انگیزه‌های برخی افراد در آن اداره کل در طی این مسیر نادرست، چند امر مسلم است:

1- موکلین جوان، برای بهره برداری و به سودرسانی آن سایت مرزی، تاکنون مبالغ بسیار سنگین در این خصوص هزینه کرده‌اند، با این امید که از نیمه قرارداد به بعد (یعنی پنج ساله دوم) و به بیانی از اکنون به بعد بتوانند نسبت به بازگرداندن هزینه‌ها و کسب سود معقول موفق باشند.

2- قرارداد فی مابین، قراردادی لازم و وفق ماده 10 قانون مدنی، قراردادی قانونی و لازم الاجرا است ولیکن اداره کل دامپزشکی با صدور ابلاغیه‌هایی در صدد به تعطیلی کشاندن سایت مزبور و در واقع ایراد ضرر جدی به موکلین با نادیده گرفتن قرارداد مزبور بوده است.


3- منشاء درخواستهای متعدد و نادرست آن اداره کل محترم عمدتاً تاکنون صدور دو ابلاغیه بوده است. پیش از این موکلین برای ابطال ابلاغیه نخست (به شماره 174/20- 8/1/1391) ضمن دادخواهی به دیوان عدالت اداری موفق به تحصیل رأی 30/7/1392 در پرونده کلاسه 1201/91 به نفع خود شدند. در این رأی به صراحت آمده است چون ابلاغیه مذکور مغایرتی با ماده 10 قانون مدنی ندارد و از طرفی عطف به ماسبق نشده است، لذا ابلاغیه مذکور مغایرتی با قانون ندارد.

4- از آنجا که مسؤولان محترم اداره کل دامپزشکی حسب اصول حقوقی نتوانستند به رغم برخی مساعی قضایی استدلال درستی برای خواسته غیر قانونی خود علیه موکلین تدارک ببیند و از طرفی تمام هم و غم خود را برای نقض قرارداد لازم و غیر قابل فسخ فی مابین با برخی انگیره‌های شاید و البته فقط شاید کمتر اخلاقی، داشته و دارند، متاسفانه این بار با فاصله کمی از ابلاغیه نخست، اقدام به صدور و ابلاغ ابلاغیه مورخ 1/3/1391 به شماره 13675/20/91 نمودند. همچنان که دادرسان شریف دیوان در ابلاغیه پیوست مزبور مشاهده می‌نمایند در این ابلاغیه بر اعمال مفاد ابلاغیه پیشین وزیر جهاد کشاورزی با تاکید بر دو نکته اصرار شده است:

الف- مفاد ابلاغیه 18/1/1391 در تمام داکتهای ضدعفونی مربوط به سازمان لازم الاجرا است.

ب- مشمول [شامل] قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی نیز می‌باشد.
5- اکنون مسؤولان محترم اداره کل دامپزشکی (وزارت جهاد کشاورزی) با تمسک و توسل به ابلاغیه اخیر یعنی ابلاغیه1/3/1391 از هر اقدامی برای به تعطیلی کشاندن سایت مرزی لطف آباد که با تلاش و همت چند جوان شایسته و با تحصیلات عالیه برپا و دائر شده است، دریغ ندارند.
6- لازم به ذکر می‌دانم سایت مزبور که بنده خود شخصاً به آن محل برای بازدید رفته‌ام، از محدود بنگاههای اقتصادی خرد منطقه است که علاوه بر اشتغال زایی برای چند ده تن از جوانان منطقه، موجب امنیت اقتصادی و اجتماعی منطقه و نیز افزایش ضریب امنیت بهداشتی شمال شرق کشور با هزینه‌ای اندک آن هم از حساب ماشینهای ورودی به ایران و نه از حساب دولت شده است.
اکنون از ریاست محترم دیوان عدالت اداری، به دلیل عطف به ماسبق شدن این ابلاغیه (ابلاغیه مورخ 1/3/1391 به شماره 13675/20/91) و بالمآل تعرض به حقوق مسلم موکلین، درخواست نقض ابلاغی مزبور را دارم، خاصه آن که در رأی پیشین دیوان عدالت اداری، یکی از علل عدم نقض ابلاغیه نخست (8/1/1391) عطف به ماسبق نشدن آن ابلاغیه بوده است، این در حالی است که در ابلاغیه معترض‌عنه فعلی صریحاً آمده است «… مشمول قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی نیز می‌باشد».
لازم به ذکر نیست که دیوان عدالت اداری درست به خاطر همین اصل محذوریت عطف به ماسبق شدن در آرای متعددی، آرا و تصمیمات متعددی از مراجع مختلف دولتی و یا عمومی را ابطال کرده است که در این مختصر امکان اشاره به همه آنها فراهم نیست.”
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفترهیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود، شرکت مرغ همای سرخس به موجب لایحه‌ای که به شماره 200/123625/285/9000 مورخ 11/8/1394 و شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام به موجب لایحه‌ای که به شماره 200/65127/285/9000 مورخ 1/5/1394 ثبت دفتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در خراسان رضوی شده است، به ترتیب پاسخ داده‌اند که:


” الف- شرکت مرغ همای سرخس:
احتراماً پیرو اخطاریه رفع نقص مشتمل بر 2 نقص اعلام می‌دارد:
1- اعلام می‌دارد مصوبه به شماره 13675/20/91-1/3/1391 مغایرت صریح با اصل عطف به ماسبق نشدن قوانین و بخشنامه دارد. مستند به اصل 169 قانون اساسی که می‌گوید: هیچ فعل یا ترک فعلی به استناد قانونی که بعد از آن وضع شده جرم محسوب نمی‌شود.

ماده 4 قانون مدنی: اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد.
ماده 10 قانون مجازات: در مقررات و نظامات دولتی مجازات اقدام تامینی و تربیتی باید به موجب قانونی باشد که قبل از وقوع جرم مقرر شده است و همچنین با قاعده قبح عقاب بلابیان و حدیث رفع و سوره اسراء آیه 15.
2- در سطر سـوم این دستورالعمل آمـده است مشمول قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی نیز می‌باشد کـه مـورد شکایت است.
شایان ذکر است قرارداد فی مابین این شرکت با سازمان دامپزشکی کشور برای شستشو و ضد عفونی کلیه خودروها بوده است. اما با توجه به موضوع ابلاغیه شماره 174/20- 8/1/1391 وزیر محترم جهاد در سطر دوم به آن استناد شده است بیان می‌دارد: فقط خودروهای مرتبط از این پس نیاز به ضد عفونی دارد که این ابلاغیه 4 سال بعد از انعقاد قرارداد مذکور با این شرکت صادر شده است و در سطر سوم دستورالعمل مورد شکایت به شماره 13675/20/91 ابلاغیه وزیر را به صراحت شامل قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی می‌دانند، که این به استناد مواد 4 قانون مدنی و 10 قانون مجازات و اصل 169 قانون اساسی در خصوص عطف به ماسبق نشدن و رأی قطعی دیوان محترم در همین خصوص به شماره کلاسه پرونده 1203/91 مورخ 1/4/91 که ابلاغیه شماره 174/20 مورخ 8/1/1391 را عطف به ماسبق نمی داند و همچون آرای دیوان عدالت اداری همچون رأی شماره 430 مورخ 18/6/1386 در خصوص سلب حق مکتسبه و رأی شماره 544- 27/10/1383 راجع به تغییر حق مکتسبه و آرای شماره 389 مورخ 4/6/1386 و شماره 705 مورخ 10/2/1382 در خصوص تحدید حق مکتسبه از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده و اصل عطف به ماسبق نشدن قانون را در مورد حق مکتسبه و همچنین تغییرات و تحدید این حق مورد حکم قرار داده است و لزوم رعایت ماده 4 قانون مدنی مبحوث فیه برای دولت یا هر یک از وزیران در هنگام وضع تصویب نامه و آیین نامه را اجباری نموده است و همچنین رعایت مدلول ماده 4 قانون مدنی در آرای دیوان عالی کشور از جمله رأی وحدت رویه شماره 71 مورخ 4/9/135 اشاره شده است.

لذا تقاضای ابطال ابلاغیه شماره 13675/20/91

مورخ 1/3/91 رادارم.


ب- شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام:
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام، پیرو اخطاریه رفع نقص 31/3/1394

در کلاسه پرونده 94/316

با عنایت به در مهلت بودن رفع نقص مراتب ذیل را به همراه برخی اوراق مرتبط به رفع نقص به سمع شریف می‌رسانم:

1- با مراجعه به سازمان دامپزشکی کشور برای اخذ مصوبه 27/2/1391 و همکاری نکردن مسؤولان استانی آن سازمان، امکان تحصیل این سند برای موکلین میسور نگشت.

از آنجا که مصوبات کمیته کاهش وظایف تصدی گری، جزو مصوبات درون سازمان می‌باشد و سازمان موظف به افشاء و نشر و اعلام عمومی مصوبات درونی خود نیست، لذا دسترسی به این مصوبات برخلاف مصوبات مجلس شورای اسلامی برای عموم از جمله موکلین مقدور نیست.

2- حسب مادتین 209 و 212 قانون آیین دادرسی مدنی درخواست ارائه آن مصوبه (جلسه 27/2/1391 کمیته کاهش وظایف تصدی‌گری) را از سازمان مزبور دارم.

در واقع استدعا دارم برای جری تشریفات لازم و اطلاع از مفاد آن مصوبه، سازمان دامپزشکی کشور را حسب مادتین مزبور و به ویژه با وجود قانون خاص در این زمینه یعنی تبصره 2 ماده «20» قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (25/3/1392)، ملزم به ارائه آن مصوبه به محضر شریف دیوان نمایید.


3- البته در جستجوی مصوبه مورد درخواست دیوان محترم، دو سند در دستورالعمل اجرای سیاستهای کلی و اصل 44 و کاهش تصدیها و نیز در بسته اجرای نقشه راه اصلاح نظام اداری، تحصیل شد و به محضر شریف تقدیم می‌شود. ضمناً چون اصول اسناد نزد موکل نبوده، لذا برابر با اصل نشده است.”
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل حوزه ریاست، حقوقی و ارزیابی عملکرد وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره 50238/50/94 مورخ 30/6/1394، توضیح داده است که:
” مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع نامه: «لایحه دفاعیه در پاسخ به شکایت شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام شرق (کلاسه پرونده 94/316)»
با سلام و احترام:
بازگشت به ابلاغ نسخه دوم دادخواست شرکت تعاونی دامپزشکان و دامپروران طیور دام شرق (موضوع کلاسه پرونده 94/316) بدین‌وسیله دفاعیات این سازمان در رد دادخواست به شرح ذیل تقدیم می‌گردد:
1- وکیل محترم خواهان در دادخواست اعلام نموده است: «این قرارداد حسب اصاله اللزوم و ماده 219 قانون مدنی یک عقد لازم است و طرفین باید ملتزم به مفاد آن باشند مگر در صورت اقاله یا فسخ». در پاسخ به این مطلب اظهار می‌گردد این سازمان نیز منکر این موضوع نبوده و اتفاقاً در راستای همین لازم بودن قرارداد، به دلیل تخلف مجری از مفاد قرارداد به ویژه ماده (8) قرارداد فیمابین که طرف قرارداد موظف به اجرای دستورالعملهای ابلاغی بهداشتی می‌باشد، نسبت به اعلام مراتب فسخ قرارداد به شرکت خواهان اقدام گردیده است.

2- در ماده 10 قرارداد فیمابین اداره کل دامپزشکی استان با شرکت خواهان تصریح گردیده است:

«نوع سم و ماده ضد عفونی کننده همراه با دستورالعمل استفاده از آن را کارفرما تعیین نموده و خرید نهادها و اجرای دستورالعملهای صادره بر عهده بهره بردار خواهد بود.»

لذا بر خلاف دادخواست مطروحه که با اصل عطف به ماسبق نشدن اشاره نموده، دستورالعمل حاکم بر قرارداد، دستورالعمل شستشو و ضد عفونی خودروهای حمل مواد اولیه و خوراک آماده دام، طیور و آبزیان به شماره 21265/44 مورخ 24/4/1387 می‌باشد که قبل از انعقاد قرارداد با شرکت خواهان به دامپزشکی استانها ابلاغ و تاکنون لازم‌الرعایه می‌باشد. در سطر دوم این دستورالعمل صراحتاً به لزوم انجام صحیح عملیات شستشو و ضد عفونی در مبادی ورودی تاکید گردیده است.

بنابراین این دستورالعمل مذکور بر قرارداد حاکم بوده و عدم تصریح این سازمان (اداره کل) به دستورالعمل مورد درخواست ابطال توسط شرکت، تاثیری در ماهیت و اصل موضوع ایجاد نمی نماید و مراتب فسخ قرارداد به شرکت کاملاً قانونی بوده است.
3- مطابق توافقنامه‌ای که با مدیر محترم پایانه‌های مرزی لطف آباد منعقد گردیده رعایت مقررات مربوط به محیط زیست و جمع آوری پسماندهای فاضلاب داکت ضد عفونی به روش بهداشتی مورد تاکید قرار گرفته است.
4- دستورالعمل 13975/20/91 مورخ 1/3/1391 با توجه به توضیحات بند (3) لایحه فاقد ایراد قانونی بوده و از وظایف ذاتی و اختیارات قانونی سازمان می‌باشد و مغایرتی با قوانین و مقررات ندارد. بر خلاف ادعای وکیل محترم، این سازمان اعتقاد دارد دستورالعمل 13675/20/91 مورخ 1/3/1391 در جهت تکمیل ابلاغیه شماره 174/20- 8/1/1391 وزیر محترم جهاد کشاورزی بوده که تصریح دارد: «صرفاً خودروهای مرتبط با دام و فرآورده‌های خام دامی ضد عفونی شوند» و ارتباطی به دستورالعملهای بهداشتی سازمان ندارد. بنابراین آنچه مبنای فسخ قرارداد فیمابین شده عدم رعایت دستورالعملهای بهداشتی از ناحیه شرکت بوده که با توجه به دستورالعمل اشاره شده ایرادی بر دستورالعمل اخیرالذکر وجود ندارد.
5- ستورالعمل موضوع پرونده صرفاً در آن بخش که به قراردادهای قبل از ابلاغ اشاره نموده شاید مورد ایراد باشد که این سازمان نیز با توجه به رأی هیأت تخصصی پژوهشی و فرهنگی دیوان عدالت اداری از این جهت بر قراردادهای جاری متعرض نشده و شرکتها در صورت رعایت ضوابط بهداشتی به فعالیت خود ادامه می‌دهند.
در پایان با توجه به مطالب معنونه، بر خلاف ادعای وکیل محترم خواهان که اعلام نموده: «متاسفانه مدتی است اداره کل دامپزشکی استان به استناد به دلایلی که هیچ محمل قانونی و شرعی ندارد، بر فسخ یک جانبه قرارداد اصرار دارد»، به استحضار می‌رساند سازمان دامپزشکی کشور- اداره کل دامپزشکی استان در راستای وظایف حاکمیتی و تامین بهداشت به لحاظ عدم رعایت ضوابط بهداشتی مراتب فسخ قرارداد را به شرکت اعلام نموده که ارتباطی با دستورالعمل موضوع پرونده ندارد.

حالیه نظر به حاکمیت دستورالعمل شستشو و ضد عفونی خودروهای حمل مواد اولیه و خوراک آماده دام، طیور و آبزیان به شماره 21265/44 مورخ 24/4/1387 و با عنایت به این که ایراد منطقی مبنی بر مغایرت متن دستورالعمل سال 1391 سازمان با قوانین و مقررات بیان نگردیده و صرفاً در خصوص عدم قابلیت اجرایی این دستورالعمل نسبت به قراردادهای قبل از ابلاغ می‌باشد که با توجه به توضیحات ارائه شده این سازمان از رأی هیأت تخصصی تبعیت کرده است و از طرفی دستورالعمل موضوع پرونده فاقد هر گونه خدشه قانونی بوده و در راستای وظایف ذاتی و اختیارات حاکمیتی سازمان با توجه به بند (د) ماده (3) و بندهای (الف و ب) ماده 5 و مواد 6 و 7 قانون سازمان دامپزشکی صادر و شرکت خواهان به موجب قرارداد مکلف به پیروی از دستورالعملهای صادره گردیده است. لذا درخواست رد دعوی ابطال از هیأت محترم عمومی مورد استدعا می‌باشد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 15/4/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب ابلاغیه شماره 174/020 مورخ 8/1/1391 وزارت جهاد کشاورزی، تعریف خودروهای مشمول ضدعفونی به ماده 2 تعاریف «دستورالعمل اجرائی واگذاری وظیفه ضدعفونی خودروها در مبادی ورودی کشور به بخش غیردولتی و اصلاح فرآیندهای آن» اضافه شده است و مطابق این اصلاحیه خودروهای مشمول ضدعفونی ، تمام خودروهای حمل دام، فرآورده‌های خام دامی و کلیه نهادهای مرتبط با دام تعریف شده و به موجب رأی شماره 20 مورخ 28/8/1392 هیأت تخصصی پژوهشی فرهنگی دیوان عدالت اداری رأی به عدم ابطال ابلاغیه شماره 174/020 مورخ 8/1/1391 صادر شده و قطعیت یافته است . نظربه اینکه در بخشنامه مورد اعتراض با لحاظ ابلاغیه مذکور، قراردادهای قبلی بخش غیردولتی نیز مشمول تعریف مذکور قرار گرفته است،

اولاً: در صورت عدم شمول این تعریف به قراردادهای قبلی بخش غیردولتی موضوع از مصادیق تبعیض ناروا مصرح در بند 9 اصل سوم قانون اساسی خواهد بود چرا که هم تعریف جدید خودروهای مشمول ضدعفونی باید اجرایی شود و هم کسی که قرارداد قبلی وی مشمول تعریف جدید خودروهای مشمول ضدعفونی قرار نگرفته ، می‌تواند خلاف مقررات جدید که برای همگان اجرا می‌شود علی‌الاطلاق همه خودروهای ورودی را ضدعفونی کند و این امر تبعیض ناروا است .

ثانیاً: شمول تعریف به قراردادهای قبلی بخش غیر دولتی از مصادیق ممنوعیت عطف به ماسبق شدن قانون موضوع ماده 4 قانون مدنی نیست ، بنابراین موجبی برای ابطال بخشنامه در قسمت مورد اعتراض وجود ندارد.

محمدکاظم بهرامی – رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری