شکایت از آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط اجاره و واگذاری اماکن در فرودگاههای کشور مصوب شورای انقلاب
شکایت از آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط اجاره و واگذاری اماکن در فرودگاههای کشور مصوب شورای انقلاب
رأی شماره 859-860 مورخ 28/10/1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شکایت از آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط اجاره و واگذاری اماکن در فرودگاههای کشور مصوب شورای انقلاب قابل‌طرح در دیوان عدالت نیست
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علیرضا احمدیان زارچی با وکالت آقای یاسر شکر اله زاده
شماره دادنامه: 860-859
تاریخ دادنامه: 28/10/1395
کلاسه پرونده: 95/116 و 95/458
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علیرضا احمدیان زارچی با وکالت آقای یاسر شکر اله زاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 1 آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط اجاره و واگذاری اماکن و محلها در فرودگاههای کشور
گردش کار: شاکی به‌موجب لایحه شماره 1840-22/12/1394 که ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده، ابطال ماده 1 آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط اجاره و واگذاری اماکن و محلها در فرودگاههای کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
احتراماً، به استحضار قضات محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌رساند که لایحه قانونی واگذاری و تخلیه اماکن و محلها در فرودگاههای کشور مصوب 2/7/1358 شورای انقلاب می‌باشد که در 3 ماده تصویب گردیده است:
ماده 1 قانون مذکور شکل و قالب واگذاری اماکن و محلهای فرودگاههای کشور را به‌صورت عقد اجاره معین کرده است و در ماده 2 قانون مذکور، عنوان عقد اجاره ماده 1 را از شمول قانون روابط موجر و مستأجر مصوب سال 1356 مستثنی داشته است.
اما نکته‌ای که حایز اهمیت است در ماده 1 آیین‌نامه اجرایی آن است. آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور که در تاریخ 21/9/1358 به پیشنهاد وزارت راه و ترابری توسط شورای انقلاب جمهوری اسلامی تصویب‌شده است در ماده 1 (یک) آیین‌نامه اجرایی، محدوده مندرج در ماده 1 قانون مذکور، یعنی عقد اجاره، گسترش و توسعه پیداکرده است و شکل و قالب قرارداد منعقده فی‌مابین واگذارکننده (شرکت فرودگاههای کشور) و واگذار شونده (اشخاص حقیقی یا حقوقی) دیگر فقط محدود به عقد اجاره نبوده و استفاده از عبارت: «یا هر ترتیب معوض دیگر»، مفید معنای توسعه ماده 1 قانون این آیین‌نامه است که این امر خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب‌کننده و تجاوز از آن وفق اصل 170 و بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 می‌باشد.
چرا که آیین‌نامه اجرایی نمی‌تواند دایره شمول قانون عادی را تضییق یا توسعه دهد و این امر خلاف هدف قانون عادی می‌باشد.
مع‌هذا، با عنایت به مستندات فوق و با توجه به افزایش شمول و دامنه ماده 1 آیین‌نامه اجرایی برخلاف محدوده تعیین‌شده در قانون عادی، از آن مرجع مزبور، تقاضای ابطال ماده 1 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر را استدعا دارم.
هم‌چنین وکیل شاکی به‌موجب لایحه شماره 1481- 21/9/1395 اعلام کرده است که:
هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً پیرو اعلام وکالت در پرونده کلاسه 95/458 و 95/116 آن هیأت، در تکمیل درخواست ابطال موکل نظر آن مقام را به مطالب ذیل جلب می‌نماید:
1- ماده 1 لایحه قانونی و واگذاری و تخلیه اماکن و محلها در فرودگاههای کشور مقرر می‌دارد:
بـه سازمـان هواپیمایی کشور اجـازه داده می‌شود امـاکن و محلهایی نظیر دفترکـار شرکتها و مؤسسات مـحل رستوران- تریا- فروشگاه- غرفه- کیوسک- زمین و غیره را در فرودگاههای کشور با احراز ارتباط با فعالیتها و نیازمندیهای هواپیمایی کشور حسب ضرورت به تشخیص خود، به اشخاص حقیقی یا حقوقی واجد شرایط با اجازه واگذار نماید.
تبصره: ترتیب، نحوه و شرایط واگذاری به‌موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که ظرف یک ماه از تاریخ تصویب این قانون وسیله سازمان هواپیمایی کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید».
متن ماده‌قانونی اجاره املاک را با شرایط تجویز نموده است و در تبصره هیأت وزیران موظف به تصویب آیین‌نامه گردیده است.
2- شورای انقلاب در زمان نبود هیأت وزیران به‌عنوان نهاد جایگزین در اجرای تبصره ماده 1 لایحه فوق اقدام به تصویب آیین‌نامه نموده است و مقرر داشته:
«شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران در جلسه مورخ 21/9/1358 بنا به پیشنهاد شماره 11101،2-28/8/1358 وزارت راه و ترابری به استناد تبصره ماده 1 لایحه قانونی واگذاری و تخلیه اماکن و محلها در فرودگاههای کشور مصوب شهریورماه 1358 آیین‌نامه اجرایی نحوه و شرایط و اجاره و واگذاری اماکن و محلها در فرودگاههای کشور را که زیر نظر سازمان هواپیمایی کشوری اداره و نگهداری می‌شوند، به شرح زیر در 18 ماده و 1 تبصره تصویب نمودند:
ماده 1 سازمان هواپیمایی کشوری می‌تواند به تشخیص خود، اماکن و محلها و تأسیسات واقع در فرودگاههای کشور، اعم از زمین، ساختمان و تأسیسات را که تخصیص آنها به امور مذکور در ماده 2 لطمه‌ای به امر بی‌خطری پرواز وارد نسازد و مانعی در انجام امور و فعالیتهای فنی و اداری فرودگاهها ایجاد ننماید، با رعایت مقررات مربوط به هواپیمایی کشوری و فرودگاهها متناسب با موضوع و طبیعت کار، به اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از عمومی (دولتی) یا خصوصی به اجاره و یا هر ترتیب معوض دیگر واگذار نماید و اجاره‌بها و حق‌الاستفاده متناسب دریافت نماید».
در این ماده مقام تصویب‌کننده در حدود صلاحیت هیأت وزیران حرکت نکرده علی‌رغم مشخص بودن حدود قانون دایره آن را اضافه کردن عبارت «و یا هر ترتیب معوض دیگر واگذار نماید» افزایش داده است. چرا که چنین اجاره‌ای در این مورد به هیأت وزیران داده نشده بود و فقط قانون اعلام شرایط اجاره را به عهده هیأت وزیران گذاشته بودند. لذا با عنایت به این‌که مقام تصویب‌کننده خارج از حدود وظایف مبادرت به تصویب این عبارت از ماده 1 آیین‌نامه مذکور نموده است از آن هیأت محترم استدعای ابطال آن را دارد.
متن ماده 1 آیین‌نامه اجرایی که مورد اعتراض قرارگرفته به شرح زیر است:
“ماده 1- سازمان هواپیمایی کشوری می‌تواند به تشخیص خود، اماکن و محلها و تأسیسات واقع در فرودگاههای کشور اعم از زمین، ساختمان و تأسیسات را که تخصیص آنها به امور مذکور در ماده 2 لطمه‌ای به امر بی‌خطری پرواز وارد نسازد و مانعی در انجام امور و فعالیتهای فنی و اداری فرودگاهها ایجاد ننماید، با رعایت مقررات مربوط به هواپیمایی کشوری و فرودگاهها متناسب با موضوع و طبیعت کار به اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از عمومی (دولتی) یا خصوصی به اجاره و یا هر ترتیب معوض دیگر واگذار نماید و اجاره‌بها و حق‌الاستفاده متناسب دریافت نماید.
منظور از واگذاری و اجاره در این آیین‌نامه مطلقاً برقراری روابط استیجاری مقرر در قانون موجر و مستأجر و نظایر آن نبوده و حقوقی نظیر حق کسب و پیشه ایجاد نمی‌کند و از هر حیث تابع شرایط قرارداد و این آیین‌نامه و لایحه قانونی واگذاری اماکن و محلها در فرودگاههای کشور است.”
علی‌رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 28/10/1395 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری
و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به این‌که آیین‌نامه مورد اعتراض به تصویب شورای انقلاب رسیده و شورای مذکور در سال 1358 به جانشینی از مقنن نسبت به وضع قانون اقدام می‌کرده است و هرچند که بنا بوده آیین‌نامه مورد اعتراض به تصویب هیأت وزیران برسد اما از آنجاییکه آیین‌نامه موضوع تبصره ماده 1 لایحه قانونی و واگذاری و تخلیه اماکن و محلها در فرودگاههای کشور به تصویب شورای انقلاب رسیده است، بنابراین به اعتبار مرجع مصوِّب آن، رسیدگی به ابطال مصوبات شورای مذکور از شمول ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 خارج است و قابل‌طرح در هیأت عمومی تشخیص نشد. وب‌سایت دیوان عدالت اداری