رأی شماره 1185 مورخ 5/11/1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره 1185 مورخ 5/11/1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره 1185 مورخ 5/11/1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
مصوبه شورای اسلامی که مطابق مقررات قانونی به فرمانداری ابلاغ نشده است خلاف قانون تشخیص و مورد ابطال قرار گرفت
تاریخ دادنامه: ۵/۱۱/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۱۱۸۵ کلاسه پرونده: ۸۹/۴۸۸
شاکی: آقای علی‌اصغر ناصر بخت
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹.
گردش کار: شاکی به‌موجب دادخواستی ابطال مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تصمیم‌گیری مربوط به تغییر پایه تراکم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«بر اساس تصمیمات اخذشده در جلسات ۲۵۲، ۲۵۳، ۲۵۴، ۲۵۵، ۲۵۷ شورای اسلامی کرج در دی‌ماه سال ۱۳۸۸ عوارض تراکم پایه در تمام نقاط شهر کرج ۱۰۰% تعیین گردیده که با رعایت و سیر مراحل قانونی همچون ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوبه مذکور در قالب دفترچه نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی از تاریخ ۱/۱/۱۳۸۹ جهت اجرا به مدیران مناطق ده‌گانه شهرداری کرج ابلاغ می‌گردد. در تاریخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شهرداری کرج با طرح اشکال واهی مبنی بر تعیین نشدن تکلیف تراکمهای کمتر از ۱۰۰% مراتب را به شورای اسلامی شهر کرج منعکس و زمینه مصوبه شورا مبنی بر اخذ تا تراکم ۱۰۰% بر مبنای عوارض مصوب قبلی را (بدون ذکر سال مبنای اخذ عوارض) فراهم می‌نماید. بنابر دلایل ذیل تصمیمات اتخاذشده در جلسه ۲۸۵ شورا برخلاف اصل ۱۰۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌باشد».
۱ ـ تعیین و وضع عوارض مستلزم رعایت ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی مصوب ۷/۷/۱۳۷۸ می‌باشد. شورای اسلامی شهر کرج بدون رعایت تشریفات مربوطه و سپری شدن مراحل این ماده طی مکاتبه شماره ۱۱۴۶/۸۹ ـ ۱۳/۳/۱۳۸۹ این مصوبه را برای اجرا به شهرداری کرج ابلاغ می‌نماید.
۲ ـ بر اساس تبصره ماده ۱۴ آیین‌نامه مذکور در بند یک افزایش میزان عوارض زودتر از یک سال مجاز نخواهد بود. نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه ساختمانی برای سال ۱۳۸۹ در تاریخ ۱۵/۱۱/۱۳۸۹ طی ابلاغیه استانداری تهران برای اجرا اعلام‌شده بنابراین هرگونه اقدام برای وضع عوارض جدید زودتر از موعد یک سال خلاف مقررات خواهد بود.
۳ ـ مصوبه جلسه ۲۸۵ شورای اسلامی کرج به استناد ماده ۸۳ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی طی نامه شماره ۶۴۵۰/۴ ـ ۱۲/۳/۱۳۸۹ فرمانداری شهرستان کرج در موعد مقرر در قانون مورد اعتراض واقع و در همین نامه رعایت ماده ۸۰ قانون مذکور به شورای اسلامی شهر کرج گوشزد می‌گردد لاکن علی‌رغم الزام شورا مبنی بر تشکیل جلسه ظرف ۱۰ روز پس از وصول اعتراض و اعلام نظر پیرامون موضوع و طرح مجدد مصوبه در جلسه شورا تصمیم اتخاذشده بدون رعایت تشریفات و جزییات مطرح‌شده در قانون رأساً جهت اجرا به شهرداری کرج ابلاغ می‌گردد.
۴ ـ با مدنظر قرار دادن بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بند ۸ ماده ۲۵ قانون شهرداریها مربوط به وظایف انجمن شهر (شورای اسلامی جایگزین انجمن شهر گردیده است) مصوب ۱۱/۴/۱۳۳۴ موارد ذیل در مصوبه جلسه ۲۸۵ شورای اسلامی شهر کرج مورد غفلت واقع گردیده:
الف: مشخص نیست که تصمیم شورا بر اساس کدام سیاست عمومی دولت اتخاذ گردیده و اعلام سیاست دولت توسط وزارت کشور در کدام بخش از این مصوبه مورد استناد قرارگرفته است.
ب: با توجه به سیاست دولت در کنترل و مهار قیمت مسکن، تأثیر سوء این مصوبه در قیمت مسکن در شهر کرج موردتوجه واقع نشده و اساساً امکان تشخیص و اعلام نظر وزارت کشور به لحاظ عدم ارسال مصوبه به مبادی ذی‌ربط میسر نگردیده است.
۵ ـ با مدنظر قرار دادن مفاد مندرج در رأی شماره هـ/۷۹/۲۱۱ ـ ۲۵/۴/۱۳۸۱ دیوان عدالت اداری و با توجه به شرح مذکور دربندهای فوق عوارض وضع‌شده مربوط به تراکم در مصوبه مورد اعتراض بدون تحقق و اجتماع شرایط مربوط و رعایت تشریفات مقرر در قانون و بدون پیشنهاد و تنفیذ یا تصویب مقامات ذی‌صلاح تعیین گردیده و موافق با حکم و هدف مقنن نیست.
با ابلاغ این مصوبه به مدیران مناطق ده‌گانه شهرداری مدیر منطقه ۷ شهرداری کرج پس از صدور پروانه ساختمانی مورد درخواست این‌جانب و تحویل آن در تاریخ ۲۵/۲/۱۳۸۹ طی دو مکاتبه در تاریخ ۳۰/۲/۱۳۸۹ (درزمانی که مصوبه برای اعلام نظر به فرمانداری ارسال‌شده و قبل از ابلاغ مصوبه به شهرداری مناطق) و ۱۰/۴/۱۳۸۹ درخواست پرداخت ۵۰۰/۳۸۶/۳۲۰ ریال وجه مازاد را مطالبه نموده و این در حالی است که عوارض صدور پروانه ساختمان بر اساس ضوابط و مآخذ معتبر در تاریخ صدور آن قابل وصول است. لذا مستنداً بنا بر مواد قانونی مذکور لغو مصوبه جلسه ۲۸۵ شورا و به‌تبع آن جلوگیری از اقدامات خلاف قانون شهرداری کرج و مدیریت منطقه ۷ شهرداری کرج مبنی بر اخذ وجوه من غیر حق از خلق ا… مورد درخواست می‌باشد.
متن مصوبه مورد اعتراض به‌قرار زیر است:
«صورت‌جلسه بر اساس تصمیمات متخذه در دویست و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی مورخ ۱۲/۲/۱۳۸۹ و پیرو دعوت‌نامه شماره ۱۱۰۳/۸۹/۵/۳/ش ـ ۱۴/۲/۱۳۸۹ دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی و غیرعلنی شورای اسلامی شهر کرج در روز چهارشنبه مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ رأس ساعت ۱۵/۸ با حضور اعضای ذیل در محل تالار شورای اسلامی برگزار گردید»:
حاضرین در جلسه: خانم دکتر کیا، آقای ابوالحسنی، آقای پورمظاهری، آقای خدابین، آقای شریفی، آقای صدر نژاد، آقای وحیدی، آقای یزدی.
غایبین: آقای دادگو (مرخصی) پس از تلاوت آیاتی از کلام اله مجید، جناب آقای صدر نژاد نایب رئیس محترم شورای اسلامی رسمیت جلسه را اعلام نمودند:
۱ ـ سپس بر اساس دستور جلسه در خصوص عوارض صدور پروانه بحث و تبادل‌نظر گردید و درنهایت نامه شماره ۱۱۳۷/ش ـ ۱۵/۲/۱۳۸۹ شهرداری به شرح ذیل: «به استحضار می‌رساند بر اساس مصوبه شورای محترم اسلامی شهر (تعرفه‌های عوارض پروانه ساختمانی) استخراج، بررسی و اجرا در سال ۱۳۸۹ که طی نامه شماره ۲۰۴۹۶۵/۴۲ ـ ۱۵/۱۱/۱۳۸۸ به تأیید استاندار محترم رسید، قید اخذ عوارض تا تراکم ۱۰۰% ذکر نشده و در ردیف ۳ از جدول عوارض مسکونی (ارسالی) از تراکم ۱۰۱ تا ۲۰۰% سازوکار اجرایی آن مشخصاً تعریف، تصویب، تأیید و ابلاغ گردیده است. نظر به این‌که در تعرفه‌های اعلامی تکلیف تراکمهای کمتر از ۱۰۰% تعیین نشده است، خواهشمند است با عنایت به اهمیـت موضوع نسبت به طرح آن در جلسه رسمی شورا اقدام و چگونگی را به این شهرداری ابلاغ فرمایید».
سپس نظریه مشاور محترم حقوقی شورا به شرح ذیل قرائت گردید: «نظر به این‌که موضوع نامه شهردار محترم در نامه ارسالی به استانداری قید نگردیده لذا مورد تأیید استانداری نیز نرسیده لذا مصوبه شورا در این خصوص قابلیت اجرا به دلیل عدم سیر مراحل قانونی نداشته لذا بنابراین موضوع مبحوث‌عنه مندرج در نامه نیاز به اتخاذ تصمیم از سوی شورا می‌باشد» موضوع مطرح و ابتدا دو فوریت نامه با اکثریت آرای حاضرین به تصویب رسید.
(آقای خدابین مخالف و آقای پورمظاهری حضور نداشتند). سپس اصل نامه با قید این‌که تا تراکم ۱۰۰ بر اساس تراکمهای قبلی بر مبنای عوارض مصوب قبلی، شهرداری نسبت به دریافت عوارض اقدام نماید با اکثریت آرای حاضرین به تصویب رسید. (آقای خدابین مخالف و آقای پورمظاهری حضور نداشتند.) هم‌چنین مقرر گردید به شهرداری اعلام شود که بابت کلیه املاکی که بر اساس طرح تفصیلی افزایش تراکم و یا تغییر کاربری یافته‌اند شهرداری حق دریافت ریالی علاوه بر عوارض را ندارد.
جناب آقای خدابین تذکراتی را طی یادداشتهایی به شرح ذیل اعلام نمودند: «۱ ـ طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات شوراها تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و هم‌چنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود و طی مراحل قانونی طبق قانون شهرداریها تصویب و لغو عوارض تا تاریخ ۱۵/۱۱ هر سال پس از تأیید وزارت کشور از تاریخ ۱/۱/ فروردین سال بعد قابل‌اجرا است و وقتی‌که عوارض قدیم تغییر می‌نماید قانوناً عوارض جدید لازم‌الاجرا است و عملاً عوارض قبلی (لغو است) و جایگاه قانونی ندارد مصوبه در رابطه عوارض قدیم زمانی به قوت خود باقی است که مصوبه عوارض جدید به تأیید وزارت کشور نرسیده باشد.2ـ تراکمهای اقصی نقاط شهر توسط شورای شهر به تصویب رسیده است و مراحل قانونی آن توسط کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی در قالب طرح تفصیلی جدید به شهرداری ابلاغ گردیده است و شهرداری هم به مناطق ده‌گانه شهرداری ابلاغ کرده است و حقوق مالکانه مالکین می‌باشد، شورای شهر طبق سیر قانونی پیشنهاد جدید شهرداری را به‌صورت لایحه به شورای شهر ارسال نماید و پس از تصویب پیشنهاد شهرداری توسط شورای شهر و کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی شهرسازی و ابلاغ به شهـرداری لازم‌الاجرا است. 3ـ تـا تـراکم ۱۰۰% در دفـترچه وضع عـوارض ۱ pبـه تصویب رسیده است کـه در صورت‌جلسه و مصوبه که به امضای ۹ نفر اعضای شورای شهر رسیده است کاملاً روشن است و تراکم پایه در تمام نقاط شهر ۱۰۰% به تصویب شورای شهر رسیده است». جناب آقای صدرنژاد در هامش یادداشت ایشان اعلام نمودند: «چون مصوبه شورا در فرمانداری با قانون انطباق داده می‌شود و نظریه حقوقی ضمیمه است».
«طبق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات شوراهای مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ تصویب نرخ خدمات ارائه‌شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها می‌باشد. 1 ـ آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداریها صرفاً در رابطه با کمیسیون معاملات در سه آیتم معاملات کوچک و متوسط و معاملات بزرگ است و تصویب لوایح عوارض و یا لغو عوارض هیچ ارتباطی به بهای خدمات ندارد و عوارض ساختمانی و بهای خدمات دو مقوله جداگانه است» جناب آقای صدرنژاد در هامش یادداشت ایشان اعلام نمودند «چون موضوعی راجع به بهای خدمات در این جلسه تصویب نشده تذکر جایگاه قانونی ندارد و در مورد آیین‌نامه مالی و معاملاتی استناد اشتباه است و شامل بند ۴ از ماده ۲۹ می‌شود و جایگاه ندارد».
۲ ـ با اکثریت آرای حاضرین مقرر گردید جلسه تا ساعت ۳۰/۱۲ ادامه یابد. (خانم دکتر کیا و آقای خدابین مخالف) (آقای پورمظاهری حضور نداشتند) جلسه رأس ساعت ۳۰/۱۲ با ذکر صلوات پایان یافت. ۱۵/۲/۱۳۸۹ در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به‌موجب لایحه شماره ۵۳۹۳/۹۴/۳۱۴۲ـ ۳/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری»
موضوع: دادخواست تقدیمی آقای علی‌اصغر ناصر بخت
سلام‌علیکم احتراماً، عطف به ابلاغیه شماره ۸۹/ش/۸۹ ـ ۲۵/۷/۱۳۹۴ موضوع دادخواست تقدیمی آقای علی‌اصغر ناصر بخت مبنی بر لغو تصمیم متخذه در دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی این شورا، با عنایت به حضور نمایندگان اعزامی شورا در دفتر مدیرکل محترم آن هیأت و مطالعه پرونده بدین‌وسیله در جهت رفع ابهام از شبهه‌ای که توسط شخص شاکی در متن شکایت به‌اشتباه واردشده است به استحضار می‌رساند همان‌طور که در متن لایحه تقدیمی به شماره ۷۱۲۶ ـ ۱۵/۹/۱۳۸۹ معروض گردیده این شورا با مدنظر قرار دادن قوانین و مقررات حاکم و مستند به بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ مبادرت به تعیین تعرفه‌های برخی از عوارض مرتبط با صدور پروانه ساختمانی نموده، پس از طی تشریفات قانونی، جهت اجرا به شهرداری ابلاغ کرده است. به‌موجب مصوبه مذکور، بدون هرگونه تغییر خاصی در مصوبات قبلی، تراکم پایه شهری ۱۰۰ درصد تعیین‌شده است.
بر این اساس املاکی که حسب طرح تفصیلی تراکم بیشتری برای آنها منظور شده است موظف گردیده‌اند بهای تراکم حدفاصل تراکم پایه (۱۰۰% تعیین‌شده توسط شورا) تا سقف (تراکم تعیین‌شده در طرح تفصیلی) را تحت عنوان بهای خدمات پرداخت نمایند.
در اجرای مصوبه مذکور این سؤال مطرح شد که چنان‌چه املاکی نظیر ملک موضوع پرونده که تراکم مجاز آنها مطابق طرح تفصیلی ۴۵ درصد است آیا در زمان صدور پروانه موظف به پرداخت بهای مابه‌التفاوت تراکم مجاز (طبق طرح تفصیلی) با تراکم پایه تعیین‌شده از ناحیه شورا خواهند بود یا خیر؟
این استفساریه در صحن رسمی شورا مطرح و با این استدلال که مصوبات شورا نمی‌توانند موجب افزایش و یا تقلیل تراکمهای پیش‌بینی‌شده در طرح تفصیلی گردند لذا حسب مصوبه دویست و هشتاد و پنجمین جلسه رسمی مورخ ۱۴/۲/۱۳۸۹ شورا مقرر گردید مالکین این‌گونه املاک کما فی السابق موظف به پرداخت بهای ارزش‌افزوده تراکم مازاد بر تراکم مجاز تا سقف تراکم پایه بر اساس همان تعرفه‌های سنوات قبل باشند.
با عنایت به‌مراتب معروض اولاً ـ مصوبه مزبور به لحاظ آن‌که صرفاً در مقام پاسخ به استفساریه و تبیین موضوع مصوبه قبلی صادر گردیده لذا مصوبه مستقلی در بـاب تعیین عوارض یا بهای ارزش‌افزوده محسوب نمی‌گردد تـا مستلزم رعایت تشریفات قانونی باشد و بر این اساس ایراد و اشکالی که شاکی در لایحه خود مستند به تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش‌افزوده عنوان نموده ایراد صحیح و واردی به نظر نمی‌رسد.
ثانیاً ـ ازآنجاکه مصوبه معترض‌عنه مصوبه‌ای است که باهدف یکسان‌سازی و برطرف نمودن زمینه سوءاستفاده‌های احتمالی به تصویب رسیده می‌تواند تا حد قابل‌توجهی موجبات ایجاد تعادل و توازن در برخورداری شهروندان محترم از امکانات و امتیازات شهری را فراهم نماید.
لذا پذیرش و تأیید صحت آن از ناحیه آن مرجع محترم و در نتیجه برخوردار شدن مصوبه از پشتوانه قضایی، زمینه و فرصت اجرایی بیشتر آن را فراهم خواهد نمود.
در خاتمه با توجه به آن‌چه فوقاً به استحضار رسانده شد صدور رأی مقتضی را استدعا دارد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۱۱/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۸۰ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۹۲ مصوبات کلیه شوراها درصورتی‌که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد، لازم‌الاجرا است و به‌موجب تبصره ۱ ذیل این ماده مرجع اعتراض نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی شهر و شهرستان، فرماندار یا شورای اسلامی استان می‌باشد.
نظر به این‌که مصوبه مورد شکایت در دویست و هشتاد و پنجمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۱۵/۲/۱۳۸۹ مطابق مقررات قانونی فوق‌الذکر به فرمانداری کرج ابلاغ نشده است بنابراین مصوبه مذکور خلاف قانون تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی- به نقل از روزنامه رسمی شماره ۲۰۹۵۴ مورخ 24/11/1395