حق شرکت در مذاکرات شورای امنیت

حق شرکت در مذاکرات شورای امنیت

فردریچ سالتو

ترجمه مهرداد محمدی[1]

مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی بر دوش شورای امنیت است. شورا در راستای انجام این وظیفه مبادرت به تصویب قطعنامه های مختلفی نموده است؛ از صدور مجوز “توسل به کلیه سازوکارهای ضروری” جهت بیرون راندن نیروهای عراقی از خاک کویت، تا تاسیس محاکم کیفری بین المللی برای یوگوسلاوی و رواندا. شورای امنیت 15 عضو دارد که پنج عضو آن (یعنی بریتانیا، چین، فرانسه، فدراسیون روسیه و آمریکا) دارای کرسی ثابت و حق وتوی تصمیمات شورا می باشند. ده عضو دیگر شورا بر حسب شرایط مقرر توسط مجمع عمومی و برای دوره ای دو ساله بر گزیده می شوند. با عنایت به محدودیت عضویت در شورا و قطعنامه های گسترده ای که این نهاد اتخاذ می نماید و کشورهای غیر عضو قادر به مشارکت در این روند تصمیم گیری نیستند، پرسش مهمی در این خصوص به ذهن متبادر می شود.

بر اساس ماده 31 منشور هر عضو ملل متحد که عضو شورای امنیت نیست می تواند بدون حق رای در مذاکرات مربوط به هر مساله ای که در شورای امنیت مطرح است در هر مورد که شورای امنیت مسائل مزبور را در منافع آن عضو مخصوصا موثر بداند شرکت کند. همچنین مطابق ماده 32 هر عضو ملل متحد که عضو شورای امنیت نیست یا هر کشوری که در ملل متحد عضویت ندارد هرگاه طرف اختلافی باشد که در شورای امنیت تحت رسیدگی است دعوت خواهد شد که بدون حق رای در مذاکرات مربوط به اختلاف مزبور شرکت نماید. مقرره ماده 32 قاطع است.

شورای امنیت نظامنامه داخلی مربوط به مشارکت غیر اعضا (در مذاکرات شورا) را به تصویب رسانده است. ماده 37 به امکان شرکت دولت های عضو در صورتیکه شورا تشخیص دهد منافع ایشان به طور خاص متاثر می باشد پرداخته است؛ و این به واقع بیان مجدد مقررات منشور است. این مقررات موارد مشارکت طرفین اختلاف را پوشش نمی دهند، پس در این جا ماده 32 منشور مستقیما قابلیت اعمال می یابد. وفق قاعده شماره 39 نظامنامه، شورا می تواند اعضای دبیرخانه ملل متحد (دبیر کل و همکاران وی) یا اشخاص دیگری را که صالح بداند جهت ارائه اطلاعات و در راستای کمک به پیشبرد مذاکرات به شورا فرا بخواند.

مقررات نظامنامه به طور دقیق شرایط دعوت به مشارکت در مذاکرات شورای امنیت را مشخص ننموده اند. به طور مثال، دعوت از ناظر دائم سازمان آزادی بخش فلسطین (PLO) به سازمان ملل (بعدها با عنوان ناظر دائم فلسطین) صراحتا تحت شمول قواعد 37 یا 39 قرار نمی گرفت، بلکه “با همان حقوق مشارکت مشخص شده وفق ماده 37”. تا سال 1992 نماینده آمریکا در شورای امنیت بر اساس ملاحظات حقوقی و سیاسی با این موضع مخالفت می ورزید. از 28 فوریه 1994 (نشست شماره 3340) دعوت از ناظر دائم فلسطین به این شرح بسط یافت: “برای مشارکت در مذاکرات مطابق قواعد نظامنامه داخلی و رویه ی سابق در این خصوص.” با دستیابی به این توافق، آمریکا نیز دست از اعتراض به دعوت از ناظر دائم فلسطین برداشت.

جمهوری فدرال یوگوسلاوی سابق (صربستان و مونته نگرو) در خصوص شرکت در جلسات شورا، موضعی عملی اتخاذ نموده است. به دنبال انحلال جمهوری فدرال سوسیالیستی یوگوسلاوی سابق (SFRY)  این موضوع مطرح گردید که آیا جمهوری فدرال یوگوسلاوی (FRY) می تواند به به عضویت SFRY در ملل متحد ادامه دهد یا خیر. بنا بر توصیه شورای امنیت، مجمع عمومی در قطعنامه 1/47 در سپتامبر 1992 رای داد که FRY باید برای عضویت در ملل متحد تقاضا بدهد و نمی تواند در کار مجمع عمومی شرکت کند. این تصمیم وضعیت خاصی به وجود آورد چرا که به عضویت یوگوسلاوی خاتمه نمی داد. در سال 1992 کمیته حقوقی سازمان ملل متحد ابراز داشت که قطعنامه 1/47 مجمع عمومی حق یوگوسلاوی مبنی بر مشارکت در امور ارگان هایی به جز نهادهای مجمع عمومی را از بین نمی برد. به دنبال رای مجمع عمومی، شورای امنیت نه بر اساس مواد 37 یا 39 نظامنامه داخلی شورا بلکه بر اساس یک وضعیت حقوقی خاص (Sui generis) به FRY اجازه مشارکت داد. بدین ترتیب نماینده FRY با ارائه درخواست کتبی به شورا دعوت گردید.

شورای امنیت در ارتباط با اجازه ی مشارکت غیر اعضا بسیار بلند نظرانه عمل نموده است. درخواست های مشارکت اندکی با مخالفت روبرو شده اند. بین سال های 1981 تا 1997 تنها سه درخواست از جانب دولت ها رد شده یا ترتیب اثر داده نشده اند. البته شورا در ژوئن سال 2000 با مشارکت جمهوری فدرال یوگوسلاوی در جلسه ای که قرار بود گزارشی در خصوص وضعیت در منطقه بالکان دریافت نماید مخالفت نمود. این موضوع از آن جایی درخور توجه است که در رویه اخیر شورا چنین مساله شکلی بسیار به ندرت در جلسات علنی به رای گذاشته شده بود. معمولا چنین موضوعاتی به طور غیر علنی و در جریان مشورت های غیر رسمی اعضای شورا، یا از رهگذر مذاکرات دو جانبه رئیس شورا حل و فصل می گردید.

پایان جنگ سرد مصادف با افزایش نقش آفرینی شورای امنیت امنیت سازمان ملل متحد بود. در پرتو تلاش ها برای اصلاح شورای امنیت، مساله ی آشکاری و شفافیت بیشتر مطرح شد. طی دهه 1990 شورا ساختار جلسات خود را تغییر داد. ماده 48 نظامنامه داخلی شورا مقرر می دارد: مگر در صورتی که به نحو دیگری تصمیم گرفته شود، شورا جلسات خود را به صورت علنی برگزار خواهد نمود. نوع سنتی جلسات (که با هدف اتخاذ قطعنامه برگزار می گردید) با دو نوع جدید از جلسات تکمیل شد: مذاکرات علنی (یا مذاکرات وضعیت سنجی)، و گزارشات علنی. این ترمینولوژی فاقد جایگاهی رسمی بوده و لزوما از سازگاری منطقی برخوردار نیست، که خود منعکس کننده ی توسعه ای سریع در رویه ی شورای امنیت است. مذاکرات علنی یا وضعیت سنجی شکل جدیدی از جلسات هستند که در اواسط دهه 1990 ایجاد گردیدند و هدف آن ها ترغیب اعضای ملل متحد به مباحثه در مورد یک مضمون کلی یا با امعان به ملاحظات شورای امنیت در خصوص مساله خاصی است. نخستین جلسه شورای امنیت درباره ایدز در آفریقا در تاریخ 10 ژانویه 2000 نمونه ای برجسته از جلسه ای است که تحت این قالب مبسوط برگزار گردید.

قالب گزارشات علنی نمایانگرتوسعه ای درخور توجه است. سابقا جلسات گزارش شورا در جریان مشاوره های غیر رسمی اعضای شورای امنیت صورت می گرفت، که به روی غیر اعضا و سایرین باز نبوده و از این رو سوابقی از این جلسات موجود نمی باشد. جلسات گزارش (که یکی از نمونه های آن گزارشات و ارزیابی های پرسنل دپارتمان عملیات های حفظ صلح است) بخش مهمی از کار شورای امنیت را تشکیل می دهد. در اواخر سال 1998 شورا در راستای افزایش شفافیت روش های کاری خود، اعلام نمود که جلسات گزارش به دبیر کل یا افراد دیگر می توانند در جریان نشست های عمومی برگزار شوند. نخستین جلسه گزارش علنی در دهم نوامبر 1998 (جلسه 3942) برگزار گردید؛ هنگامیکه کمیسر عالی ملل متحد در امور پناهندگان به شورای امنیت گزارش خود را ارائه داد. در چنین جلسات گزارش دهی علنی است که غیر اعضا می توانند حضور یابند اما حق اظهار نظر قاعدتا به اعضای شورا اختصاص دارد. رویه در این خصوص واحد نیست. در یکی از جلسات گزارش اخیر در مورد وضعیت تیمور شرقی، وفق ماده 37  چند غیر عضو دعوت شده و در رابطه با موضوع مداخله نمودند.

در جریان جلسه گزارش علنی 22 مارس 2000 در ارتباط با وضعیت بوسنی و هرزگوین، نماینده آلمان (کشور غیر عضو شورا) چنین اظهار نمود: “جای خوشحالی است که کشورهای غیر عضو شورای امنیت می توانند در راستای موافقت نامه صلح دیتون (Dayton) فرصت اظهار دیدگاه های خود را در خصوص وضعیت بوسنی و هرزگوین داشته و فعالانه ایفای نقش نمایند. دولت متبوع من از این گام مهم تقدیر نموده و آن را در راستای شفافیت و بالمال اعتبار هرچه بیشتر کار شورا ارزیابی می کند.”

کشورهایی که دارای منافع منطقه ای یا دیگر منافعی در موضوع مورد گزارش شورای امنیت هستند می توانند فراتر از حضور صرف، مدعی شرکت در این جلسات (و سایر انواع جلسات) و حتی مداخله باشند.

شرکت در جلسات خصوصی نیز یکی دیگر از مسایل مطروحه است. از ابتدای طرح این موضوع، شورا (مادامیکه که به مسایل ماهوی مربوط به مسئولیت حفظ صلح و امنیت پرداخته است) تنها در موارد معدودی به نشست های خصوصی متوسل گردیده است. البته بین سال های 1991 و 1999 شورا نشست های خصوصی بیشتری برگزار نمود. مثلا گزارش نماینده ملل متحد در امور کوزوو و فرمانده KFOR در ششم مارس 2000 در جلسات خصوصی ارائه شد. شورا از نمایندگان 50 غیر عضو (از جمله نماینده FRY) برای شرکت در جلسات دعوت نمود. در این مورد حق شرکت غیر اعضا به حق اظهار نظر بسط نیافت.

این قبیل جلسات خصوصی که در آن ها شورای امنیت گزارش دریافت می کند عملا به روی کلیه دولت های عضو که مشتاق حضور هستند باز است. نوع دوم عبارتست از جلسات خصوصی که در آن ها تنها کشورهایی حق حضور می یابند که شورای امنیت تشخیص می دهد منافع خاصی دارند؛ همچون طرفین یک اختلاف که از حق حضور و اظهار نظر برخوردارند. مثلا در نشست خصوصی 4132 در 25 آوریل 2000 راجع به وضعیت جمهوری دموکراتیک کنگو، شورا از نماینده ی جمهوری دموکراتیک کنگو برای شرکت دعوت نمود.

در واقع شورا که خود مدیریت امور خویش را عهده دار است، به خوبی در مواقع لزوم آیین کار خود را با شرایط مختلف مطابقت داده است. ابته طیف گسترده تری از اعضای ملل متحد با اعمال فشار بر شورا خواهان انطباق رویه کار شورا با منشور هستند.

[1] – فارغ التحصیل رشته حقوق بین الملل دانشگاه علامه طباطبائی