دسته: حقوق مضاف (پزشکی، ورزشی، بانکی و ... )

بدون دیدگاه

پنجشنبه - ۲۳ دی ۱۳۹۵

* چکیده طبق قسمت اخیر اصل ۱۳۵  ۵۴;  ماهیت و مفهوم سرپرستی وزارتخانه، مصادیق تعیین سرپرست، حدود اختیارات و مسئولیت سرپرست،امکان سنجی سرپرستی توسط رییس جمهور و سایر مباحث در ارتباط با این موضوع از نگاه آموزه های حقوق عمومی با ارجاع به قانون اساسی و نظریات تفسیری شورای نگهبان محل کند و کاو ما خواهد بود.

کلید واژه :سرپرست وزارتخانه،اختیارات سرپرست،وزیر، قانون اساسی

مقدمه بر اساس اصل پیشرفته تفکیک قوا، قوای سه گانه در کشور جمهوری اسلامی ایران بر طبق قانون اساسی وظایف گوناگونی را بر عهده دارند. یکی از این قوا قوه مجریه به مفهوم آن می باشد. طبق اصل ۶۰ قانون اساسی اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذاشته شده، از طریق رییس جمهور ووزراست. بعد از رییس جمهور بالاترین مقام اجرایی کشور وزیر می باشد که طبق قانون تصدی وزارتخانه مشخصی را بر عهده دارد. باید گفت وزرا توسط رییس جمهور به مجلس شورای اسلامی جهت اخذ رای اعتماد پیشنهاد و معرفی می گردند و پس از کسب رأی اعتماد نمایندگان ملت راهبری و هدایت وزارتخانه را بر عهده می گیرند. اما گاه حوادثی پیش می آید و ممکن است وزاتخانه ای بدون وزیر بماند و رییس جمهور بایست ناچاراً تا تعیین وزیر جدید اقدام به تعیین سرپرست نماید. زیرا طبق اصل استمرار خدمات عمومی، امور عمومی تعطیل بردار نیست. لذا بر این اساس بود که در بازنگری قانون اساسی سال ۱۳۶۸ قسمت اخیر اصل ۱۳۵ اضافه شد که در واقع به موضوع سرپرستی وزارتخانه ها اشاره دارد. این موضوع ناشی از اهمیت وزارتخانه ها به عنوان بازوی اجرایی دولت به مفهوم آن می باشد این پیش بینی منطقی و هوشمندانه این موضوع در قانون اساسی که به دلیل حذف پست نخست وزیری بود و در نهایت اختیار تعیین سرپرست وزارتخانه به رییس جمهور داده شد، با تفاسیر و برداشت های گوناگون و متفاوتی توسط نهاد های قانونی و اجرایی کشور روبرو بوده و است به نحوی که شورای محترم نگهبان چندین نظریه مشورتی در این موضوع صادر کرده است. پس از این مقدمه کوتاه، در این وجیزه خواهیم کوشید تا موضوع سرپرستی وزارتخانه را از ابعاد متنوعی مورد بحث و بررسی قرار دهیم تا ضمن روشن روشن مسئله، با ارائه راهکار لازم به برون رفت از مشکلات احتمالی قضیه در جهت جلوگیری از وقفه در اداره امور قوه مجریه کمک نماییم. * مفهوم و ماهیت سرپرست در ادبیات حقوقی در حقوق اداری شاید تعریف خاصی از مفهوم سرپرست نداشته باشیم ولی با اندکی مصداق یابی می توان مفهوم کفالت را با مفهوم سرپرست همطراز نمود. در واقع کفالت ترتیبی است که به موجب آن در غیاب متصدی، شخص دیگری بصورت موقت انجام امور مربوط به آن مقام را بعهده می گیرد که در اصطلاح اداری به این شخص کفیل می گویند. باید متذکر شد که نباید کفالت را با تفویض اختیار خلط نمود. اصل در تفویض اختیار این است که اختیارات تفویض شده بصورت معمول در زمان حضور مقام مافوق اعمال می شود. در صورتی که در کفالت مقام مافوق حضور نداشته و غایب است. به دیگر روی کفالت جنبه جانشینی و یا قائم مقامی دارد . یعنی مادون موقتاً مصدر پست مقام مافوق می شود. در صورتیکه در تفویض اختیار مقام زیردست موقتاً به پست بالا صعود نمی کند. همچنین در تفویض اختیار بخشی از اختیارات مافوق به زیردست منتقل می شود. در صورتی که در کفالت کفیل صاحب همه اختیارات مافوق می گردد. از این جهات است که باید مفهوم کفالت را با سرپرستی یکی دانست. توضیح اینکه قانونگذار در سرپرستی و در اینجا سرپرستی وزارتخانه ها یک سری محدودیت ها را پیش بینی کرده است. از یک طرف برای جلوگیری از سوء استفاده از جایگاه آن به دلیل اهمیت منصب وزارتخانه، حداکثر مدت تصدی جهت سرپرستی آن را سه ماه پیش بینی کرده است. و از سوی دیگر به دلیل اصل استمرار خدمات عمومی حداقل اختیارات را برای وی پیش بینی کرده است. *حدود اختیارات سرپرست وزارتخانه ها اگر چه در قانون اساسی و نظریات شورای نگهبان حدود وظایف سرپرست مشخص نگردیده است اما با عنایت به قوانین و اصول حقوق اداری می توان می وان گفت که طبق اصل پیشرفته استمرار خدمات عمومی امور عمومی تعطیل بردار نیستند و این مهم در مورد وزارتخانه به طور خاصی اهمیت دوچندان می یابد. درو واقع وزارتخانه ها به عنوان بازوان اجرایی دولت که اهداف آن را دنبال می کند نباید تا هنگام رای اعتماد وزیر پیشنهادی توسط مجلس بدون رهبر و سرپرست باشد به نحوی که اهمیت آن باعث شد در بازنگری ۱۳۶۸ قانون اساسی به تعیین سرپرست توسط رییس جمهور موقعیت قانونی یابد. « در ارتبط با حدود اختیارات سرپرستان وزارتخانه ها همچنین باید گفت در حقوق عمومی بر خلاف حقوق خصوصی اصل بر «عدم صلاحیت» است. در واقع مقام اداری تنها در صورتی می تواند اقدام به امری نماید که قانونگذار در آن مورد به او کارویژه صلاحیت را اعطاء نماید. اما پاسخ به این نکته ضروری به نظر می رسد که آیا با عدم وجود نص قانونی در ارتباط با حدود وظایف سرپرستان وزارت خانه می توان با مراجعه به قوانین برای آنها صلاحیت حدود و اختیارات وزیر را درنظر گرفت؟ طبق قوانین جاری برای وزیر طیف گسترده ای از وظایف و اختیارات را در نظر گرفته اند از جمله اختیارات استخدامی،اختیارات سازمانی، اختیارات تصمیم گیری،اختیار سلسله مراتبی ،اختیار حقوقی و در نهایت اختیار مالی و این اختیارات همه لازم و ملزوم یکدیگرند به نحوی که مجموعه این اختیارات است که وزیر را قادر می سازد امور وزارتخانه را رهبری و هدایت نماید. حال که چنین صلاحیت های همراه وزیر است باید دانست که وزیر کیست که چنین وظایف و اختیاراتی دارد؟ طبق ماده ۱ قانون مدیریت خدمات کشوری وزیر مقامی است که برای اداره واحد سازمانی مشخص به نام وزارتخانه که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر عهده دارد در رأس آن قرار میگیرد. بنابراین، وزیر در یک رابطه سلسله مراتب اداری با رئیس جمهور قرار می گیرد و از این روست که رئیس جمهور بر او نظارت دارد و هر زمان تشخیص دهد می تواند وی را عزل نماید (اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی). افزون بر رابطه اداری وزیر با رئیس جمهور، به موجب اصل یکصد و سی وسه قانون اساسی، وزیر باید از مجلس شورای اسلامی رای اعتماد بگیرد و اصل بر بقای اعتماد به وی است. در واقع، وزیر رابطه ای دوسویه دارد : رابطه اداری با رئیس جمهور و رابطه ای سیاسی با مجلس شورای اسلامی. فقط در دو مورد است که به رغم تغییرات در رابطه با رئیس جمهور یا مجلس شورای اسلامی فردی بدون رای اعتماد یا رابطه اداری با رئیس جمهور در کسوت وزارت باقی می ماند : نخست، در زمانی که انتخابات ریاست جمهوری برگزار می شود و فردی دیگر به ریاست جمهوری برگزیده می شود که در آن صورت وزیر دولت پیشین، به رغم قطع رابطه اداری با رئیس جمهور پیشین، تا زمان رای اعتماد به وزیران جدید در پست خویش باقی می ماند (رابطه با مجلس شورای اسلامی باقی ولی رابطه اداری با رئیس جمهور قطع شده است) و دوم، زمانی که به دلیل فقدان وزیر واجد رای اعتماد مجلس، فردی سرپرست وزارتخانه می شود که در این صورت رابطه اداری با رئیس جمهور وجود دارد یا باقی است ولی رای اعتماد مجلس شورای اسلامی وجود ندارد.» با این تعریف، وزیر از یک سو با رییس جمهور رابطه تنگاتنگی دارد به نحوی که ضمن اینکه همواره بر اعمال او نظارت دارد می تواند در صورت عدم تامین رضایت رییس جمهور در ارتباط با اهداف وزارتخانه مورد نظر وی را عزل نماید. از دیگر سوی وزیر با مجلس شورای اسلامی نیز رابطه ای تنگاتنگ دارد زیرا آن هنگامی فرد پیشنهادی رییس جمهور می تواند بر کرسی وزارتخانه جلوس نماید که توانسته باشد رای اعتماد نمایندگان مردم را جلب کرده باشد.این رابطه وزیر با مجلس که در واقع از آن به عنوان مسئولیت سیاسی یاد می شود همواره وجود دار به نحوی که هواره اعمال وزیر مورد نظارت و مداقه نماندگان قرار می گیرد و می تواند به تذکر، سوال و یا به استیضاح و در نتیجه عدم رای اعتماد وی منجر گردد. اما سوالی که پیش می آید این است که آیا می توان از سرپرست سوال کرد یا به او تذکر داد و یا استیضاح کرد؟ با توجه به اصول قانون اساسی و قوانین مورد عمل نمی توان به این سوال پاسخ مثبت داد. زیرا وظایف سرپرست قابل قیاس با وزیر نبوده و در عین حال به همین صورت مسئولیت های یک وزیر را نیز نمی توان بر عهده او بار کرد.در واقع فلسفه تعیین سرپرست جلوگیری از ایجاد وقفه در عملکرد کشور است تا اینکه وزیر انتخاب شود. به همین دلیل قانونگذار مدت کوتاهی را برای سرپرستی پیش بنی کرده است زیرا حالتی استثنای دارد .به عنوان مثال سرپرست نمی تواند در دوره سرپرستی خود اقدام به سیاستگذاری وزارتخانه بپردازد یا اقدام به مهره چینی در وزارتخانه نماید. *حدود مسئولیت سرپرست وزارتخانه: هنگامی که فردی به عنوان سرپرست وزارتخانه ای انتخاب می شود باید گفت چون مستقیماً توسط رییس جمهور انتخاب شده است با وی رابطه اداری دارد اما در آن روی سکه فاقد رابطه سیاسی با مجلس می باشد چرا که رای اعتماد مجلس را کسب نکرده و صرفا عنوان سرپرست را دارد. اما آیا این امر به این معنی است که در مقابل مجلس شورای اسلامی فاقد مسئولیت است؟ به نظر می رسد پاسخ منفی باشد چرا که اگر چه سرپرست مسئولیت سیاسی مستقیم در برابر مجلس ندارد اما می توان بر وی به صورت غیر مستقیم مسئولیت سیاسی بار کرد به این صورت که با توجه به مسئولیت رییس جمهور طبق اصول ۸۸، ۸۹ و ۱۲۲ در مقابل مجلس شورای اسلامی در قبال وظایف و اختیارات قانونی خود می توان از این مسئولیت رییس جمهور استفاده کرد و در مقابل اقدامات سرپرست وزارتخانه خاص از او توضیح خواست. *امکان سنجی سرپرستی وزارتخانه توسط رییس جمهور شاید در بادی امر این تصور در ذهن پیش آید که رییس جمهور از باب ریاست هیات وزیران و مسئولیت اجرای قانون اساسی می تواند سرپرستی وزارتخانه ای را برعهده بگیرد اما باید گفت این تصور فاقد محمل قانونی است چرا که اولا با اصل ۱۴۱ قانون اساسی که به ممنوعیت دو شغله بودن تاکید کرده در تضاد می باشد و همچنین ذیل اصل ۱۳۵ چیز دیگری می گوید با این لحن که رییس جمهور “می تواند” برای وزارتخانه هایی که سرپرست ندارد می تواند برای حداکثر مدت سه ماه سرپرست تعیین کند. همانطور که مبرهن است در این اصل رییس جمهور تعیین کننده سرپرست است نه اینکه خود شخصا سرپرستی را بر عهده بگیرد.از طرف دیگر بیشتر اوقات رییس جمهور صرف اداره ی هیات وزیران و ایجاد هماهنگی بین وزارتخانه ها و نظارت بر آنها می شود.اگر فرضاً رییس جمهور سرپرست وزارتخانه ای گردد در عرض سایر وزارتخانه ها قرار گرفته که این در شأن و جایگاه رییس جمهور نیست بلکه رییس جمهور از باب نظارت سلسله مراتبی باید بر کار آنا نظارت داشته باشد نه اینکه در عرض آنان قرار بگیرد. قانون تعین حدود وظایف و اختیارات و مسولیتهای ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۶۵ مجلس که به تایید شورای نگهبان رسیده نیز چنین حق یا اختیاری را برای رئیس جمهوری پیش بینی ننموده است . مضافاً اینکه شورای نگهبان محترم نگهبان در نظریه تفسیری خود که در واقع در حکم قانون اساسی است صراحتاً اشاره کرده است که «با توجه به اصول متعدد قانون اساسی و ظهور ذیل اصل ۱۳۵ و سابقه تاریخی وضع آن ، رئیس جمهور نمی تواند شخصاً سرپرستی وزارتخانه هایی که وزیر ندارند را بر عهده بگیرد.» * وضع مقررات اجرایی توسط سرپرست وزارتخانه؛ امکان یا عدم امکان؟ مقررات اجرایی که در واقع می توان از آن تعبیر به مصوبات دولتی نمود آن دسته از قواعد و مقرراتی است که توسط مقامات مختلف قوه مجریه مانند هیأت وزیران، وزیران، استانداران، فرمانداران و سایر مقامات وضع می شود و در واقع در درجه پایین تری از قانون اساسی و قوانین عادی قرار دارند. این مقررات تحت عناوینی مانند آیین نامه، تصویب نامه، بخشنامه، دستورالعمل نامیده می شوند. حال سوال این است که سرپرست می تواند مانند سایر مقامات عالیه دولتی به وضع مقررات اجرایی دست زند؟ برای پاسخ جامع و کامل بایستی در مورد انواع مقررات اجرایی قائل به تفکیک شد. ابتدائاً باید به آیین نامه اشاره کرد و اینکه آیین نامه بر دو قسم است: الف) آیین نامه اجرایی ب) آیین نامه مستقل. در آیین نامه اجرایی مقام صلاحیت دار اداری بر طبق اجازه صریح یا ضمنی قانونگذار برای تکمیل و تشریح قانون مصوب مبادرت به وضع آن می نماید. قانون گذار صلاحیت وضع آیین نامه اجرایی را به مقامات معینی داده که عبارت اند از: ۱. رئیس جمهور، هیأت وزیران و هر یک از وزیران.(آیین نامه صادره از طرف وزیر را آیین نامه وزارتی و آیین نامه های هیأت وزیران را تصویب نامه می نامند. اولی یک عمل حقوقی عام وعینی است، در حالی که دومی ممکن است عام یا خاص باشد.) ۲. استانداران و فرمانداران. ۳. مؤسسات عمومی.(مؤسسات عمومی که دارای شخصیت حقوقی اند، ممکن است طبق اساسنامه قانونی خود، در حدود وظایفشان حق وضع آیین نامه اجرایی داشته باشند: مانند دانشگاه تهران، بانک مرکزی و …) ۴. شوراهای شهر، بخش، شهرستان و استان. ۵. شوراهای اداری. از طرف دیگر همان گونه که تأکید شد در حقوق عمومی اصل بر عدم صلاحیت است و تا هنگامی که قانونگذار به مقامی صلاحیت ویژه ای اعطا نکرده است آن مقام فاقد آن خواهد بود و در این مورد نیز وضع به همین منوال است زیرا سرپرست وزارتخانه فاقد این صلاحیت است. در مورد وضع آیین نامه مستقل نیز وضعیت مشابه است زیرا به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسی وضع آیین نامه مستقل تنها در صلاحیت وزیران و هیأت وزیران است و نه مقامات دیگر. در ارتباط با سایر مقررات اجرایی نظیر بخشنامه و دستور العمل می توان با عنایت به عدم وجود ممنوعیت قانونی از یک طرف و لزوم رتق و فتق امور وزارتخانه و استمرار خدمات عمومی در مدت سرپرستی از طرف دیگر قائل به این شد که سرپرست وزارتخانه دست به وضع چنین مقرراتی نماید. *مصادیقی از موارد تعیین سرپرست برای وزارتخانه در این مبحث به موضوعی خواهیم پرداخت که در واقع نشان خواهد داد که تعیین سرپرست در چه مواقعی موضوعیت می یابد و تکلیف رییس جمهور در ذیل اصل ۱۳۵ قانون اساسی را یادآور می سازد. الف) فوت، عزل، استعفاء وزیر، استیضاح وزیر و… گاه وزیر وزارتخانه ای بر اثر حوادث ارادی یا خارج از آن نمی تواند در منصب وزارت باقی بماند که می توان به فوت، عزل یا استعفاء آن اشاره کرد. اگر چه در قانون اساسی به این موضوع در ارتباط با وزیران اشاره نشده اما توجیه منطقی این است که باید تا تعیین وزیر جدید رییس جمهور اقدام به تعیین سرپرست نماید. ب) ادغام دو وزارتخانه گاهی نیز ممکن است دو وارتخانه طبق قانون با یگدیگر ادغام شوند و در نتیجه وزارتخانه جدید بدون وزیر مانده و بایستی ناچارا تا هنگام رای اعتماد ب وزیر جدید برای آن وزارتخانه سرپرست تعیین کرد. * پاسخ به چند ابهام ۱. حکم حکومتی توسط رهبری در ارتباط تمدید مهلت سرپرستی وزارتخانه ناشی از چیست؟ حل معضل نظام از طریق مقام رهبری پس از مشورت با مقام رهبری به عوان آخرین راه حل می باشد. در واقع تا هنگامی که می توان از سایر ابزار ها استفاده کرد نبایست به این حربه استناد جست.لذا باید از شورای نگهبان نظر تفسیری نمود تا اقدام به تفسیر نماید. در واقع حکم رهبری فراقانونی است از آن جهت که چون به بن بست حقوقی رسیده به دلیل عدم مقرره لازم برای برون رفت آن و در واقع سکوت آن. ۲.آیا مقام رهبری می تواند با حکم حکومتی رییس جمهور را موقتاً به عنوان سرپرست تعیین نماید؟ به نظر می رسد چون از یک سو وظایف و اختیارات رییس جمهور در قانون اساسی کاملا احصاء شده است و در واقع طبق اصل ۱۳۴ ریاست هیات وزیران با رییس جمهور بوده و در واقع بر کار وزیران نظارت دارد.از سوی دیگر ذیل اصل ۱۳۵ تصریح کرده است که رییس جمهور می تواند برای وزارتخانه هایی که وزیر ندارد حداکثر تا سه ماه سرپرست تعیین نماید. در واقع خود رییس جمهور نمی تواند شخصا سرپرست وزارتخانه ای شود و فرد دیگری نیز صلاحیت این اقدام را ندارد. ۳. مدت زمان شروع سرپرستی سه ماه از زمانی است که وزارتخانه وزیر ندارد یا از زمان ابلاغ سرپرستی توسط رییس جمهور؟ به نظر میرسد از زمانی است که وزارتخانه وزیر ندارد نه اینکه رییس جمهور ابلاغ نماید در واقع ابلاغ سرپرستی توسط رییس جمهور جنبه تشریفاتی داشته زیرا ممکن است ابلاغ رییس جمهور مدت مدیدی طول بکشد و مدت سه ماه سرپرستی اتمام شود و اگر قائل باشیم که مدت زمان سرپرستی با ابلاغ رییس جمهور آغاز شود با اشکال قانون اساسی مواجه می شویم چرا که در ذیل اصل ۱۳۵ حداکثر مدت سرپرستی سه ماه پیش بینی شده و نظریه تفسیری شورای نگهبان به شرحی که گذشت نیز این مطلب را به نوعی تایید می نماید. ۴. نتیجه تصمیمات سرپرست بعد از روی کار آمدن وزیر: فردی که بر مسند سرپرست وزارتخانه ای قرار گرفته برای اجرایی شدن امور آن تصمیماتی می گیرد. حال ارزش حقوقی آن تصمیمات بستگی به ماهیت آن دارد. به این معنا که اگر سرپرست در مدت سرپرستی تصمیماتی گرفته باشد که با حقوق مکتسبه افراد در ارتباط باشد و در واقع حقوقی را به نفع آنان ایجاد کرده باشد وزیر جدید باید آن حقوق را حفظ و تضمین نماید یا تصمیمات خود را بر آن اساس استوار سازد مگر اینکه منافع عمومی امر دیگری را طلب نماید که لاجرم بایستی بر آن اساس عمل نماید. برآمد وزارتخانه ها به عنوان بازوان اصلی اجرایی بدنه دولت محسوب می شوند و کارکردهای متعددی را در جهت منافع عمومی اعمال می کنند و این اقدامات بایستی بی وفقه اعمال شود و حتی در مواردی که وزارتخانه ای موقتاً و بنا به دلایلی بدون وزیر می ماند بایستی فردی تصدی امور جاری وزارتخانه ذبربط را در جهت خدمت عمومی بر عهده گیرد.لذا به این علت است که تعیین سرپرست وزارتخانه مفهوم عینی می یابد و قانون اساسی صراحتاً یاد کرده است. همانطور که بررسی شد وزارتخانه های فاقد وزیر از جهت های گوناگونی قابل تامل می باشد و و مشخص شدن حدود اختیارات آنها می تواند ضمن جلوگیری از اعمال نظرات و تداخل یا توسعه اختیارات به توسعه حقوق عمومی در این بعد بینجامد. این امر آن هنگامی محقق خواهد شد تا همه اصول و مباحث مربوط به آن در قانون جامعی به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد زیرا آن زمانی مقامات حقوق عمومی از صلاحیت برخودار خواهند بود که قانونگذار حدود و اختیارات آنها را مشخص کرده باشد. چنین قانونی می تواند گام بلندی در جهت شفاف سازی عملکرد سرپرست وزارتخانه ها بردارد و براساس اصل ۱۳۵ قانون اساسی به تعیین اختیارات سرپرست ها پردازد.