یک سال قبل، دولت یازدهم توانست پس از دو سال تلاش مدام، پرونده هسته‌ای را به سرانجام برساند. پرونده‌ای که نزدیک به 14 سال با فراز و فرودهایی همراه بوده و تبدیل به اعمال انجام شده‌ای از سوی قدرتهای جهانی علیه ایران شده بود. پرونده هسته‌ای بهانه‌ای شده بود تا قطعنامه‌هایی علیه ایران صادر شود.

قطعنامه‌هایی که در مقابل فعالیتهای زهسته ایران ناعادلانه بود. بااین‌حال هر آنچه بود، لازم می‌کرد تا این پرونده به سرانجامی برسد. رویکرد مذاکره سیاسی – حقوقی و نه امنیتی به پرونده هسته‌ای موجب شد ایران و 6 قدرت جهانی بر سر میز مذاکره بنشینند و باوجود بی‌اعتمادی طرفین نسبت به یکدیگر، سندی را تدوین و امضا کنند که پرونده هسته‌ای مختومه شود.

آنچه بیش از همه مورد توجه و اهمیت قرار گرفته و می‌گیرد، رویکردهای حقوقی و آثار متأثر از آن است. از این رو دکتر سید حسین سادات میدانی، استاد حقوق بین‌الملل دانشکده روابط بین‌الملل و عضو حقوقی تیم مذاکره کننده هسته‌ای ایران، به پرسشهای حقوقی مطرح شده پاسخ می‌دهد.
دستاورد برجام از منظر حقوق هسته‌ای ایران را چگونه توصیف می‌کنید؟

اگر اجازه بدهید، پاسخ به این سؤال را با طرح یک مفهوم حقوقی آغاز کنم. در ادبیات حقوقی مفهومی تحت عنوان “عمل انجام شده ” یا در واژگان لاتین «fait accompli» وجود دارد.

در نظام بین‌المللی تابعان حقوق بین‌الملل سعی بر آن دارند که از طریق اتخاذ مجموعه‌ای از اقدامات عملی وضعیتیهایی را ایجاد کنند که نفس ایجاد این وضعیت خود آثار حقوقی را برطرفهای مقابل تحمیل خواهد کرد. نقش اعمال انجام شده در روابط بین‌المللی در مقایسه با نظامهای ملی پررنگ‌تر است. در نظام حقوقی بین‌المللی بعضاً به دلیل خلاء یا ابهام قانونگذاری است دولتها با حرکت در فضاهای خاکستری از طریق اعمال انجام شده برای خود حقوقی را ایجاد می‌کنند.

یکی از این فضاهای خاکستری مفهومی به نام “حق غنی‌سازی ” است. اصل و دامنه این حق از زمان تدوین معاهده عدم اشاعه هسته‌ای 1968 تا به امروز موضوعی اختلافی بین کشورها بوده است. در حالی که کشورهای در حال توسعه این مفهوم را حق ذاتی حاکمیتی خود می‌دانند، برخی از کشورهای توسعه یافته به سردمداری ایالات‌متحده آمریکا، با طرح نگرانیهای عدم اشاعه همواره نافی و منکر وجود این چنین حقی برای دولتهای غیرهسته‌ای بوده‌اند. در این جدال نگرش قانونی، برخی دولتها سعی کرده‌اند تا با ایجاد وضعیتهای ناشی از «اعمال انجام شده»، از این حق خود حتی اگر قانونا توسط سایرین نیز مورد اذعان قرار نگیرد، متمتع شوند. یکی از فرمایشات صحیح مقام معظم رهبری در دوره مذاکرات هسته‌ای همواره این بوده است که ما نیازمند شناسایی حق غنی‌سازی خود از سوی طرفهای مقابل نیستیم؛ چراکه این حق وجود داشته و برای تمتع از آن نیازمند تائید طرفهای مقابل نیستیم.
طرفهای غربی از سال 2005 به بعد به دنبال آن بودند که اعمال حق غنی‌سازی جمهوری اسلامی ایران را با هر ابزاری به حالت تعلیق درآورند. در این چارچوب ایده “تعلیق حق غنی‌سازی ایران ” از طریق تجویز الزام‌آور قطعنامه‌های شورای امنیت ابتدائا وفق ماده 40 و متعاقباً وفق ماده 41 منشور توسط ایشان دنبال شد. در مقابل نیز جمهوری اسلامی ایران استدلال حقوقی خود راجع به ماده 4 معاهده عدم اشاعه هسته‌ای را مطرح می‌کرد و همواره معتقد بوده است که این حق به دلیل خصیصه ذاتی اساساً قابل تعلیق از جمله توسط شورای امنیت نیست.

ایران همواره مواضع حقوقی خود را از زمان ارجاع پرونده توسط شورای حکام تا اعمال اختیارات توسط شورای امنیت حفظ کرد. در هیچ دوره‌ای نیز کشورمان از مواضع حقوقی خود کوتاه نیامد و برجام نیز با حفظ این مواضع حقوقی پذیرفته شده است.

فشار قانونی طرف قانونی کشورمان را از سال 2005 به بعد وادار کرد تا جامعه بین‌المللی را در عمل انجام شده هسته‌ای قرار دهد، به نحوی که در هیچ حالتی امکان ممانعت از تمتع حقوق هسته‌ای دیگر مهیا نباشد. در واقع از اواخر سال 2005 به بعد طرفین سعی بر این داشتند که وضعیتهای تثبیت شده قانونی را ایجاد کنند که عملاً قابل بازگشت نباشد.

طرف مقابل با ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت یک سری تجویزهای قانونی مبنی بر تعلیق، الزام‌آور کردن تجویزها، توسعه دادن تجویزها، درگیر کردن موضوعات موشکی و نظامی و سپس اعمال یک سری اقدامات یا تحریم را دنبال کرد و متعاقباً اجماع جهانی نه فقط برای اجرایی کردن تحریمها، بلکه توسعه تحریمها در قالب تحریمهای یک‌جانبه را نیز مدنظر قرار دادند.

عملهای انجام شده طرف مقابل نیز در فضای خاکستری حقوق بین‌الملل صورت گرفت. آشنایان به حقوق بین‌الملل می‌دانند که شورای امنیت به دلیل ماهیت و ساختار، اگرچه باید یک سری الزامات قانونی را رعایت کند، اما از آزادی عمل بسیار گسترده‌ای برخوردار بوده و می‌تواند از این فضای خاکستری سوءاستفاده کند. آنها با سیاست خود راجع به تعلیق حقوق هسته‌ای ایران و اعمال تحریمها به مواضع و رویکردهای خود جنبه بین‌المللی بخشیدند.

در مقابل جمهوری اسلامی ایران توسعه صنعت هسته‌ای کشور تا حد نقطه غیرقابل بازگشت (بومی‌سازی چرخه سوخت هسته‌ای) را پیگیری کرد.
با این مقدمه، سؤال اینجاست که برجام بر اعمال انجام شده کدام یک از طرفین بیشتر تاثیرگذاشته است. یک ارزیابی از وضعیت پسابرجام این اعمال انجام شده نشان می‌دهد که اعمال انجام شده طرف مقابل تا حد زیادی از میان رفته و زمینه اثربخشی هرگونه بازگشت پذیری بعدی آنها نیز ساده نخواهد بود. درحالی که عمل انجام شده‌ایران غیرقابل بازگشت شده شده است.

ارزیابی صنعت هسته‌ای کشورمان نشان می‌دهد که این ظرفیت به شرایط سال 2005 بازنگشته است. در حال حاضر صنعت هسته‌ای در کشورمان تماماً بومی است و هر زمان اراده وجود داشته باشد حجم آن قابل گسترش است. وفق برجام آنچه طرف ایرانی پذیرفته آن است که ظرفیتهای خود را در مقابل بازگشت اعمال انجام شده طرف مقابل به صورت محدود اعمال کند. بدون اینکه اصل ظرفیت از بین رود.
وضعیت پرونده کشورمان در شورای امنیت در دوره پسابرجام را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

باید توجه داشت که باوجود خاتمه قطعنامه‌های قبلی، کماکان پرونده هسته‌ای کشورمان در دستور کار شورای امنیت قرار دارد.

بااین‌حال فضای رسیدگی شورای امنیت نسبتاً متفاوت است. معمولاً فضای اعمال اختیارات شورای امنیت قهری و اجباری است. این درحالی است که در فضای پسابرجام فضای شورای امنیت تغییریافته است. در واقع یکی از معدود موارد تاریخ نظام بین‌الملل است که یک دولت که خود موضوع رسیدگی شورای امنیت بوده، در سرنوشت قطعنامه‌های شورا علیرغم عدم عضویت درگیر می‌شود و بدون پابندی موفق می‌شود نظام اجباری فعالیتهای شورا را به یک نظام نسبتاً رضایی تغییر دهد.

این تغییر فضا را زمانی بهتر احساس خواهید کرد که مقدمه آخرین قطعنامه محتوایی شورا یعنی قطعنامه 929 را با مقدمه قطعنامه 2231 مقایسه کنید. در مقدمه قطعنامه 2231 که در نوع خود بی‌سابقه است، شورای امنیت اعلام می‌کند، تمایل به برقراری یک نوع روابط جدید با ایران دارد. از طریق قطعنامه 2231 یک نظام تضمین برنامه هسته‌ای برای کشورمان به وجود آمده که تاکنون هیچ کشوری از آن برخوردار نبوده است. این نظام می‌تواند در تمتع بهتر حقوق هسته‌ای کشور استفاده شود. با ایجاد این نظام، یک چارچوبی برای تأمین اقلام مورد نیاز هسته‌ای ایجاد شده و این تلویحاً به مفهوم اذعان شورا و طرفهای مقابل به مشروعیت برنامه هسته‌ای ایران است. تجویزهای شورای امنیت در زمینه صادرات اقلام نظامی و موشکی از قالب «تحریم» به قالب «محدودیت» تبدیل شده است. تجویز قانونی عدم آزمایش فعالیتهای موشکی خاتمه یافته و جای خود را به درخواست سیاسی داده است.

در همین حوزه دامنه فعالیتهای موشکی نیز محدود به مواردی شده است که برای «سلاحهای هسته‌ای» طراحی شده باشند.
در برجام، هم به مسئله هسته‌ای پرداخته شده و هم از طرفی تعلیق یا حذف تحریم را مطرح کرده است. بااین‌حال، ظاهراً آمریکا خود را چندان متعهد به اجرای تعهدات خود نمی‌داند. آیا این نوع رفتارها طبیعی است یا شاهد تضاد هستیم؟

اجازه بدهید بنده وارد گفتمان سیاسی نشوم. البته به طور کلی بر تعهد طرفهای مقابل خواه در مورد رفع تحریمهای هسته‌ای و خواه در مورد اثربخشی رفع تحریمها تأکید می‌کنم. روشن است که جدای از موضوع رفع قوانین تحریمی وفق برجام، مسئله آثار رفع تحریمها مطرح است. نظام حاکم بر رفع تحریمها در پیوست شماره 2 برجام مشخص شده است. در آنجا طرفها گواهی داده‌اند که چه قوانین و مقرراتی تحریم هسته‌ای ایالات‌متحده و اتحادیه اروپایی است. 
در ادامه نیز به مسئله آثار رفع تحریم پرداخته شده است و روشن شده در نتیجه رفع تحریمها چه آثاری وجود خواهد داشت. البته باید توجه کرد که رفع تحریمها تنها یک پایه از پایه‌های برقراری مراودات اقتصادی و تجاری است. مسئله مهم‌تر از رفع تحریمها، تغییر سیاستهای تجاری شرکای اقتصادی و تجاری کشورمان وجود دارد. سیاستهای تجاری الزاماً تابع وجود یا عدم وجود تحریم نیستند. مثلاً در گذشته تحریمهایی در ایالات وجود داشت حال آنکه کسی از آنها تبعیت نمی‌کرد. تحریمها وقتی اثر کردند که مواضع سیاسی کشورها و سیاستهای تجاری شرکتها از آنها پیروی کرد.
باید توجه داشت در حالی که از دست دادن اعتبار تجاری نیازمند زمان زیادی نیست،

اما کسب مجدد اعتبار تجاری – اقتصادی زمانبر خواهد بود. تجارت و روابط بازرگانی المللی تابع مقولات مختلفی است و صرفاً محدود به مقوله تحریم نیست. به این دلیل برای اثربخشی بیشتر رفع تحریمهای برجام باید برای آن چاره‌ای اندیشیده شود.
سیاستهای تجاری شرکتها الزاماً تابع صرف محدودیتها و موانع قانونی (از جمله تحریمها) نیستند و با درنظرگرفتن عناصر دیگر اتخاذ می‌شوند. اینکه هیات مدیره یک شرکت چند ملیتی تصمیم گرفته به دلیل ریسکهای تجاری از حضور در بازار ایران خودداری کند، صرفاً متأثر از قوانین و مقررات تحریمی نیست. البته رفع قوانین و مقررات تحریمی می‌تواند در تغییر سیاستها تأثیرگذار باشد.

در اذهان شرکای تجاری کشورمان ذهنیتی شکل گرفته که تغییر آن فراتر از رفع صرف قوانین و مقررات تحریمی است و برای تغییر آن باید تلاش کرد. البته این به این معنا نیست که طرفهای مقابل برجام تعهدی در قبال اثربخشی رفع تحریمها ندارند.
اجازه بفرمائید مثالی خدمت شما عرض کنم. از سال 2008 به بعد با قطعنامه 1803 نظام مالی و بانکی ایران هدف تحریمهای شورای امنیت قرار گرفتند و متعاقباً ایالات‌متحده و اتحادیه اروپایی تحریمهای غیرقانونی را علیه مؤسسات مالی کشورمان تحمیل کردند. این تحریمها موجب شد ارتباطات و تعاملات مؤسسات مالی از نظام مالی و پولی بین‌المللی تقریباً قطع شود. برجام شرایط بازگشت مجدد را مهیا می‌کند. البته مشکل اینجاست که بانکداری سال 2008 با بانکداری سال 2016 متفاوت است.

برای اثربخشی رفع تحریمها، اگر یک بانکدار ایرانی خواهان انجام مراودات بین‌المللی است، باید خود را با فضای بانکداری سال 2016 منطبق سازد. این انطباق به نرم‌افزار، شیوه‌های مدیریتی، شناخت بازار مالی – پولی، تبعیت از قوانین و مقررات جدید تدوین‌شده در این مدت و عوامل فنی دیگر که فقط سیاسی یا تحریمی نیستند، بستگی دارد. این امر موجب می‌شود اثربخشی رفع تحریمها در حوزه بانکی و مالی نیازمند زمان باشد.
 به نظر می‌رسد بخش زیادی از کاری که اکنون انجام می‌شود، جبران خلاهایی است که وجود دارد. در یک گزارش اخیر آمده بود که میزان تولید داده‌های بشری طی 4 سال اخیر برابر با کل تاریخ بشر قبل از آن است. تصور کنید ایران در حدود یک دهه از نظام بین‌المللی و یا بخشیهایی از آن فاصله داشته است. برای جبران آنچه میزان زمان نیاز خواهد بود.
 شخصاً معتقدم که برای اثربخشی رفع تحریمها ما ایرانیان باید رفتارهای مذاکراتی و مکاتباتی در حوزه تجارت و اقتصاد را بهبود ببخشیم. باید تسلط خود نسبت به قوانین و مقررات تجاری آگاهی داریم را افزایش دهیم.

متأسفانه بسیاری از شرکتها و بنگاههای اقتصادی بزرگ کشورمان هنوز از پشتیبانیهای حقوقی کافی برخوردار نیستند. ضعف در این زمینه موجب می‌شود که طرفهای تجاری مقابل در برقراری رابطه تردید کنند. اینها مواردی است که باید روی آنها کار کرد. ما ایرانیان پیش از هر چیز دیگری نیازمندیم که تلاش و جهاد اقتصادی خود را افزایش دهیم. همه ما مسئولیت مشترکی در دوره پسابرجام داریم تا در چارچوب سیاستهای تجویز شده برنامه‌های توسعه، سند چشم‌انداز و برنامه اقتصاد مقاومتی، هر آنچه می‌توانیم بیشتر تلاش کنیم.
در مقدمه قطعنامه 2231 آمده که شورای امنیت اقدام به برقرار روابط با ایران می‌کند. آیا این یک تاکتیک حقوقی برای درگیر کردن دوباره ایران نیست؟
آنچه روشن است نظام برجام قابلیت بازگشت پذیری دارد؛

بنابراین طرفها سعی کرده‌اند از رسمیت بخشی به سیاستهای طرفهای مقابل حداقل از منظر قانونی خودداری ورزند. این مسئله در مورد کشورمان نمایان‌تر است. در این خصوص می‌خواهم توجه شما را به سندی که کمتر در ایران مورد توجه قرار گرفته است، ارجاع دهم. هم‌زمان با تصویب قطعنامه 2231 شورای امنیت، جمهوری اسلامی ایران سند S/2015/550 را به عنوان سند شورای امنیت به ثبت رسانید. در آن سند روشن شده است که هیچ‌چیزی در برجام نباید به عنوان پذیرش ضمنی و عملی مشروعت و قابلیت اجرا و قانونی بودن تحریمهای آمریکا و شورای امنیت و اتحادیه اروپایی و دول اتحادیه اروپایی یا هر دولت دیگر قلمداد شود. این سند مورد اعتراض طرف مقابل قرار نگرفت. زمان ثبت این سند دقیقاً هم‌زمان با تصویب قطعنامه 2231 است.
این مسئله در طرف مقابل نیز بعضاً مطرح است. مثلاً زمانی در آمریکا بعد از توافق سه جانبه ایران، برزیل و ترکیه، صحبت می‌شد که نباید سوآپ هسته‌ای انجام شود؛ زیرا اصل اورانیوم غنی شده‌ایران غیرقانونی است. اکنون نیز این بحث می‌تواند وجود داشته باشد. اکنون ایران آب‌سنگین که قبلاً مغایر با تجویزهای شورای امنیت بود به طرفهایی می‌فروشید که قطعنامه‌ها را تصویب کردند. این اقدام خود پذیرش مشروعیت برنامه هسته‌ای ایران است. البته طرف مقابل عملگرا شده است.
یک مسئله اساسی در مذکرات این بوده است که برای اینکه بتوان به قطعنامه‌های شورای امنیت پایان بخشید، باید قطعنامه‌ای از همان جنس را تصویب کنید. در غیر این صورت کنار گذاشتن نظام قبلی اساساً امکان‌پذیر نخواهد بود. از طرف دیگر باید توجه داشت که پیوندهای سیاسی برجام با قطعنامه 2231 بر مواضع حقوقی کشورمان آسیبی وارد نکند. ایران در بیانیه شروط خود را اعلام کرده است و حتی شورای امنیت نیز بازگشت پذیری کشورمان از تعهدات برجامی را مورد اذعان قرار داده است. یکی از موارد مهم که در قطعنامه 2231 آمده آن است که شورای امنیت اذغان می‌کند اگر طرفهای مقابل از نظام بازگشت پذیری قطعنامه استفاده کنند ایران نیز هیچ تعهدی به اجرای برجام نخواهد داشت.

در برجام برای نقض عملکرد طرفین سازوکاری تعیین شده است؛ اما به نظر می‌رسد برای تعلل در روند اجرایی برجام سازوکار حقوقی در نظر گرفته نشده است. سازوکار حقوقی تعلل در روند اجرایی برجام چیست؟

اینکه گفته شود مکانیزم حل اختلاف برجام فقط مختص بازگشت پذیری ناشی از نقض طرف مقابل است، صحیح نیست. بندهای 36 و 37 برجام ناظر بر این مسئله است که طرفها می‌توانند هر موضوعی را به کمیسیون مشترک ارجاع دهند. البته اگر در انتهای پروسه یکی از طرفها به این ارزیابی رسید که به تعبیر برجام، «عدم پایبندی اساسی» وجود دارد، می‌تواند این تصمیم را داشته باشد که آیا تداوم اجرای تعهداتش طبق برجام داشته باشد یا خیر. این حق نه تنها به طرف مقابل، بلکه به ایران نیز داده شده است. جدای از این مکانیزم، در ضمیمه 4 برجام، مکانیزمهای دیگری نیز برای پیگیری اجرای برجام وجود دارد. کانال خریدی هست که به بحثهای هسته‌ای می‌پردازد که از طریق آن می‌توانیم حقوق هسته‌ای کشورمان را دنبال کنیم. مضافاً کارگروهی درباره تحریمها وجود دارد که از آن طریق می‌توان موضوعات تحریمی را دنبال که موضوعات الزاماً به مسئله بازگشت پذیری باز نمی‌گردد، بلکه می‌توان موضوعات روزمره را نیز آنجا مطرح کرد. اینکه طرفها چه زمانی به مکانیزمهای برجام متوسل می‌شوند، تاب عوامل حقوقی، سیاسی و امنیتی مختلف است. بااین‌حال در برجام برای موضوعاتی که مرتبط با تعلل طرفها در اجرای تعهداتشان بوده، سازوکارهایی پیش‌بینی شده است.

آیا شما معتقد به اقدامات گام‌به‌گام و متقابل تعهدات برجام هستید؟
بله طبق برجام رفتار متناسب و متقابل پیش‌بینی شده است. یکی از اصول ناظر بر فرایندهای هنجارسازی بین‌المللی، اصل آزادی عمل دولتها است. دولتها ممکن است تحت شرایطی تعهداتی را بپذیرند. ولی آزاد هستند که هر زمانی خواستند به تعهدات خود نیز خاتمه دهند و این آزادی عمل برای طرفهای برجام تماماً تضمین شده است. برجام در فضای انتخاب از گزینه‌ها با تلفیق نگاههای آرمانی و عمل‌گرایانه زائیده شده است. قطعاً انتخاب هر گزینه‌ای، سود و زیان خود را دارد. یکی از مبانی برجام این است که تا حدود زیادی برابری بین طرفها مقابل و ایران حفظ شده است. این برابری ارزش بسیار زیادی دارد. بازی برجام بازی دوطرفه است و تا روز آخر نیز دوطرفه باقی خواهد ماند. این شاه‌کلید سیاسی برجام است.
به نظر شما تا چه حد سعی شده در برجام نگاه واقع‌گرایانه حاکم باشد نه الزاماً نگاه آرمان‌گرایانه؟

اینکه سعی کنیم با واقعیتها نه آرمانهای سیاسی برجام را ارزیابی کنیم.
برجام دقیقاً محصول این تغییر تفکر در هر دو طرف است. اگر طرفها رویکرد آرمان‌گرایانه صرف را به یک نگاه آرمان‌گرایانه – واقع‌گرایانه تغییر نداده بودند، هیچ‌گاه برجام متولد نمی‌شد. ایران کماکان بر این تأکید می‌ورزید که قطعنامه‌های شورای امنیت غیرقانونی هستند و طرفهای مقابل نیز بر تحریمهای شورای امنیت و یک‌جانبه می‌افزودند. آنها دائماً بر تعهدات بین‌المللی ایران تأکید می‌ورزیدند و ما نیز حقوق هسته‌ای خود طبق معاهده عدم اشاعه 1968 را استناد می‌کردیم. جدای از نگاه حقوقی فکر می‌کنم باید در نگاه سیاسی نیز اندکی واقع‌گرا باشیم. برجام در حوزه سیاست تبعاتی فراتر از برنامه هسته‌ای داشته که نباید آنها را نادیده گرفت.

منبع:‌دیپلماسی ایرانی